База знаний, 26 сен, 15:49

Совет Европы (СЕ) — что за организация и какие задачи выполняет

Читать в полной версии

Фото: Alastair Grant / Getty Images

Что такое Совет Европы (СЕ)

Совет Европы (СЕ, англ. The Council of Europe, фр. Le Conseil de l'Europe) — это старейшая и крупнейшая международная организация в Европе, которая занимается продвижением демократических принципов, а также защитой основных прав и свобод человека. Штаб-квартира СЕ расположена в Страсбурге (Франция), дата основания — 1949 год. Совет Европы объединяет 46 европейских государств, в том числе всех членов Евросоюза. Из стран постсоветского пространства в СЕ входят Грузия, Украина, Армения и Азербайджан. Еще у шести государств, расположенных за пределами континента, статус наблюдателей. Крупнейшие из них — США, Канада и Япония.

По сути, Совет Европы представляет собой независимую правозащитную структуру, которая не подчиняется политической системе ЕС. Однако его отдельные решения не только влияют на текущую европейскую повестку, но и обязательны для исполнения в странах-участницах. Функционирует Совет Европы за счет собственного бюджета, который формируют взносы членов СЕ.

Фундаментальный мандат Совета Европы в части прав и свобод человека отражает Европейская конвенция по правам человека (ЕКПЧ), принятая в 1950 году. Следование закрепленным в ней принципам и ценностям безусловно для всех членов объединения.

Правовую оценку соблюдению основных статей Конвенции дает Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ). Он был основан в 1959 году по инициативе СЕ и выносит решения по всем делам, в которых есть основания подозревать нарушение прав и свобод человека. Обратиться с жалобой в ЕСПЧ может как частное физическое лицо (в том числе не из страны — участницы СЕ), так и государство. Решения ЕСПЧ обязательны для исполнения национальными судами членов СЕ.

История возникновения Совета Европы

Концепция Совета Европы сформировалась после Второй мировой войны как ответ на политическую дезинтеграцию и распад прежних социально-правовых устоев на континенте. Идея заключалась в создании новой структуры, которая бы объединила европейские страны для препятствия возрождению тоталитарных режимов и защиты основных свобод, мира и демократии.

Одним из главных идеологов «нового европейского мира» стал премьер Великобритании Уинстон Черчилль. В 1946 году, выступая с речью в Цюрихском университете, он заявил о необходимости создания на континенте «европейской семьи», а первым практическим шагом к этому назвал учреждение Совета Европы. Следующие три года ушли на поиск оптимальной структуры новой организации, а основное обсуждение свелось к выбору между моделями, предложенными Великобританией, Францией и Бельгией. К началу 1950-х годов был достигнут консенсус: новый институт должен включать министерский комитет с правом принятия решений и консультативную ассамблею.

Подписание соглашения о создании Совета Европы прошло 5 мая 1949 года в Лондоне. Первыми участниками новой организации стали десять европейских стран: Франция, Бельгия, Великобритания, Норвегия, Нидерланды, Италия, Дания, Ирландия, Швеция и Люксембург. Одновременно с образованием СЕ был утвержден его устав. Со временем росло число участников новой организации. Одним из последних государств, присоединившихся к СЕ, стала Черногория (11 мая 2007 года). Вступать в СЕ страны могут на добровольной основе либо по приглашению. С 1985 года обязательным условием для принятия новой страны стала отмена в ней смертной казни.

Заседание Совета Европы, 1969 год (Фото: Keystone / Getty Images)

Какие задачи у Совета Европы

Главная задача Совета Европы — это обеспечивать выполнение норм, закрепленных в ЕКПЧ, а также помогать отдельным гражданам, группам, объединениям и странам в отстаивании своих прав и свобод. Деятельность организации затрагивает почти все сферы жизни человека: от частной до здравоохранения, культуры и спорта. На каждом из направлений СЕ руководствуется принципом соблюдения прав и свобод. При этом СЕ не занимается вопросами национальной безопасности. Это исключение закреплено в уставе организации. В числе приоритетных задач Совет Европы формулирует следующие:

защита основных прав человека, соблюдение принципов демократии и верховенства закона;
поддержка и развитие как культурной идентичности, так и ее многообразия в Европе;
поиск совместных решений для социальных проблем, включая дискриминацию меньшинств, терроризм, ксенофобию, коррупцию и нетерпимость;
укрепление демократической стабильности на европейском континенте за счет поддержки политических, законодательных и конституционных реформ.

Практическая ценность работы Совета Европы состоит из двух основных направлений:

Подготовка и внедрение в жизнь странами-участницами основополагающих документов в сфере прав и свобод. По форме это могут быть конвенции, резолюции или отдельные решения по широкой теме либо отдельной проблеме. Ратификация документа членом СЕ означает согласие с описанной позицией и целями в нем.
Работа на местах и непосредственное участие, помощь и поддержка в сфере соблюдения прав и свобод через рабочие группы и профильные комитеты. Например, делегации Комитета по предупреждению пыток (КПП) Совета Европы разрешено посещать места заключения под стражей, полицейские участки или социальные и лечебные учреждения закрытого типа для оценки условий содержания в них людей.

Вот еще некоторые из декларируемых ценностей Совета Европы и конкретные достижения организации:

Отмена смертной казни. Отказ от высшей меры наказания — основополагающий принцип Совета Европы, который закреплен в протоколе № 6 ЕКПЧ. Государства — участники организации решительно осуждают смертную казнь, считая ее грубым нарушением прав человека. Ее отмена является одним из главных условий для подачи заявки на членство в Совете Европы.
Борьба с коррупцией. Несмотря на то что экономические вопросы не относятся к прямой компетенции Совета Европы, противодействие коррупции — одно из ключевых направлений. В частности, Совет Европы является учредителем Группы государств против коррупции (ГРЕКО). Эта структура не только мониторит и следит за общей ситуацией с коррупцией в мире и странах — членах СЕ, но и оказывает отдельные консультации по совершенствованию законодательной базы. Например, при участии ГРЕКО Россия внесла ряд изменений в уголовное законодательство и другие нормативные акты, а также присоединилась к Конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию».
Противодействие насилию и дискредитации. Совет Европы оказывает поддержку любым группам меньшинств, чьи права и свободы могут нарушаться. Например, по инициативе Совета Европы реализуется проект по интеграции и защите цыган-рома и тревелеров. Кроме того, эксперты СЕ стали инициаторами нескольких важных документов, затрагивающих права и свободы отдельных социальных и уязвимых групп. В частности, под эгидой Совета Европы была принята Конвенция о противодействии домашнему насилию и защите женщин, аналогичным образом приняты базовые принципы защиты несовершеннолетних и противодействие практике торговле людьми.
Поддержка свободы слова и честных выборов. Совет Европы выступает за защиту свободы слова и деятельности журналистов. На практике защита ценностей средств массовой информации осуществляется в том числе с помощью ЕСПЧ, который обычно оказывает значительную поддержку прессе в вопросах охраны конфиденциальности источников. Для работников СМИ под эгидой Совета Европы работает платформа для содействия защите журналистики и безопасности журналистов. В части выборного процесса Совет Европы — это один из институтов, гарантирующий свободное политическое волеизъявление. Представители СЕ регулярно отправляют своих наблюдателей на выборы. В разные годы европейские делегации приезжали также в Россию.
Социальная поддержка и защита культуры. Совет Европы выступает за культурное многообразие, сохранение национальных исторических ценностей и доступа к ним. Эту стратегию реализует Комитет по культуре, наследию и ландшафту (CDCPP). Совет Европы также принимает участие в разработке основных направлений и рекомендаций в сфере образования, медицинского обеспечения и спорта. Например, участники организации сформулировали конвенции о договорных матчах, допинге и безопасности на спортивных мероприятиях.

Структура совета Европы

Структура Совета Европы

Фото: Dean Mouhtaropoulos / Getty Images

Организационная структура Совета Европы включает консультативные органы и группы принятия решений. Все они образованы по принципу представительства. Как результат, состав организации отражает общий политический и социальный срез стран-участниц на всех уровнях — от министров до региональных властей.

Основными органами, где формируются и принимаются решения внутри Совета Европы, являются ПАСЕ, Комитет министров, конгресс региональных властей и секретариат, выполняющий административные функции. Отдельное место в структуре СЕ занимает Европейский суд по правам человека. Его секретариат подчинен СЕ, а формирование судейских коллегий также происходит по принципу представительства.

Комитет министров Совета Европы (КМСЕ)

Это высший орган принятия решений в структуре Совета Европы, который вправе выносить как рекомендательные, так и обязательные заключения для стран-участниц. Он же контролирует исполнение постановлений ЕСПЧ и внутренние дела Совета Европы. Например, он может утверждать новые рабочие комитеты.

Состав формируется из числа министров иностранных дел от каждого государства — члена СЕ. Встречи министров проходят один раз в год. При этом их заместители встречаются еженедельно.

Модерирует деятельность и встречи комитета председатель. Он занимает свой пост в течение полугода, после чего его сменяет следующий кандидат. Очередность и кандидатуру определяют по порядку букв в английском алфавите.

Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ)

Это основной консультативный и дискуссионный орган в структуре Совета Европы. ПАСЕ объединяет группы представителей от парламентов всех стран — участниц организации. Состав каждой делегации зависит от численности населения государства и отражает пропорциональное распределение политических сил в парламенте страны.

Согласно правилам, максимальное число делегатов — 18 (Франция, Германия и Великобритания), наименьшее — два (Монако, Андорра и Лихтенштейн). Общая численность членов ассамблеи — 612 парламентариев (представители вместе с их заместителями), плюс по 30 человек наблюдателей и партнеров.

В ходе своих заседаний члены ПАСЕ формулируют заключения по текущей повестке, которая отражает основные направления деятельности и ценности организации. Сформулированную позицию ПАСЕ передает Комитету министров в форме рекомендаций. Председательствует на заседаниях ПАСЕ избранный из числа делегатов всех стран председатель. Ни в прениях, ни в голосовании он участия не принимает. Председатель остается в своей должности до следующей очередной сессии.

Конгресс местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ)

Организационная структура и задачи конгресса схожи с Парламентской ассамблеей. Разница заключается в том, что в КМРВСЕ представлены местные и региональные власти. Его задача — быть гарантом демократии, прав и свобод на местах или локальном уровне. Конгресс формируют из 306 делегатов и такого же числа их заместителей. Полномочия участников действительны в течение пяти лет. Общие встречи проходят дважды в год. Конгресс выступает инициатором разных документов, включая международные договоры. Среди примеров — хартии местного самоуправления и региональных языков.

Генеральный секретариат

Осуществляет стратегическое управление рабочей программой Совета Европы, а также координирует и администрирует работу всех его основных органов. В него входят директораты, сформированные по ключевым направлениям СЕ. Возглавляет структуру генеральный секретарь, он же представляет Совет Европы на международной арене. Генсекретаря утверждают делегаты ПАСЕ после рекомендаций Комитета министров. Срок полномочий руководителя Совета Европы — пять лет. В сентябре 2024 года организацию возглавил швейцарский политик и экс-глава МИДа страны Ален Берсе.

Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ)

ЕСПЧ — это главный европейский суд, который рассматривает дела, связанные с нарушением прав и свобод, описанных в ЕКПЧ. Судей ЕСПЧ избирает ПАСЕ из числа трех представленных кандидатов от каждой страны. Полномочия каждого судьи ограничены сроком в девять лет. Кроме того, они не вправе совмещать судейство в ЕСПЧ с деятельностью, которая бы противоречила этим обязанностям. ЕСПЧ рассматривает все дела, в которых есть признаки нарушения одного из положений ЕКПЧ. Его решения обязательны для исполнения государствами — членами Совета Европы, против которых они вынесены.

Роль России в Совете Европы

Генеральный секретарь Совета Европейского союза Хавьер Солана и Владимир Путин, 2002 год (Фото: Paul O'Driscoll / Getty Images)

Сотрудничество России и Совета Европы началось еще до вступления в организацию. Стороны контактировали по линии ПАСЕ, где в 1989 году на ассамблее в Страсбурге выступил с речью председатель Верховного Совета СССР Михаил Горбачев. Вскоре после этого Советский Союз получил статус специального гостя в ПАСЕ. Он позволял делегациям от СССР участвовать в сессиях общеевропейского парламента, но без права голоса. После распада СССР Россия сохранила эту позицию в ПАСЕ и в 1992 году подала заявку на членство. С этого момента началось более тесное сотрудничество между Россией и Советом Европы. Например, эксперты специальной комиссии от СЕ выступили консультантами при разработке российской Конституции.

Членом Совета Европы и ПАСЕ с правом голоса Россия стала 28 февраля 1996 года. Она стала 39-м государством, принятым в СЕ. В мае 1998 года страна ратифицировала ЕКПЧ, признав право своих граждан обращаться в ЕСПЧ. В дальнейшем Россия стала не только одним из активных членов Совета Европы, участвуя в 10 из 15 автономных учреждений СЕ, но и крупнейшим плательщиком взносов в бюджет объединения. Российская делегация получила право на расширенный и максимальный состав своих представителей — в 18 человек. С 19 мая по 10 ноября 2006 года Россия председательствовала в Комитете министров Совета Европы.

В 2014 году после присоединения Крыма отношения России с Советом Европы стали ухудшаться. На фоне этих событий ПАСЕ лишила российских делегатов права голоса в ассамблее. В ответ с 2017 года Россия приостановила выплату членских взносов. В 2019 году ПАСЕ восстановила полномочия России, но спустя три года из-за российской операции на Украине произошел новый виток обострения в отношениях, длившихся 26 лет. Сотрудничество России и Совета Европы сперва было остановлено фактически, а после расторгнуто официально. Выход России из СЕ, как и отказ от взятых на себя в рамках организации обязательств, происходил поэтапно:

15 марта 2022 года Москва уведомила СЕ о выходе из организации и заявила о намерении денонсировать ЕКПЧ.
16 марта 2022 года Россия утратила свое членство в Совете Европы, что было официально зафиксировано Комитетом министров.
30 июня 2022 года был закрыт программный офис СЕ в Москве.
9 июля 2022 года в Страсбурге было закрыто постоянное представительство России при Совете Европы.
11 июня 2022 года были внесены изменения в российское законодательство, согласно которым страна отказывалась исполнять решения ЕСПЧ, вступившие в силу после 15 марта 2022 года. С этого момента вынесенные российскими судебными инстанциями постановления получили верховенство над ЕСПЧ.
16 сентября 2022 года Россия денонсировала Конвенцию о правах человека.
28 февраля 2023 года после подписания президентом России ряда законов страна вышла из ряда других международных договоров, принятых во время работы в СЕ.

После выхода из Совета Европы в российском МИДе заявляли, что Россия по-прежнему остается открытой к прагматичному и равноправному взаимодействию. Кроме того, Россия сохранила участие в ряде конвенций, принятых во время сотрудничества с СЕ. В их числе, например, документы, определяющие принципы университетского образования, защиты животных, о борьбе с отмыванием доходов и предупреждении пыток.

Автор: Владимир Маслов.