Санкции сделали невозможной работу бюджетного правила
Введенные санкции против России фактически остановили реализацию бюджетного правила, в частности механизма наполнения и расходования средств Фонда национального благосостояния (ФНБ), который выступал основным залогом фискальной стабильности страны, сообщили РБК опрошенные эксперты.
Минфин вечером 2 марта подтвердил, что «в бюджетном законодательстве будет предусмотрена временная приостановка на 2022 год отдельных положений бюджетных правил, связанных с использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета», не раскрыв деталей.
По состоянию на 1 февраля общий объем средств ФНБ составлял в рублевом эквиваленте 13,6 трлн руб. Однако после этого валютные активы ФНБ (в частности, евро на счетах в Банке России, которые размещены в европейских активах) были заморожены в результате санкций США, Евросоюза, Великобритании и Японии как часть резервов под управлением Банка России. США отдельно запретили любые транзакции с участием ФНБ. От использования доллара фонд успел отказаться летом 2021 года.
Исходя из данных на 1 февраля, без учета заблокированных Западом средств и денег, уже вложенных в проекты внутри страны, в ФНБ было потенциально доступно около 4,6 трлн руб. в эквиваленте (это преимущественно активы в китайских юанях и золотые счета в Банке России). Дальнейшая покупка таких валют, как евро или британский фунт, в резервы на рублевые нефтегазовые сверхдоходы невозможна, так как этими резервами управляет Банк России, против которого введены санкции ЕС и Великобритании.
Основным табу, связанным с нефтегазовыми сверхдоходами, до последнего времени был запрет на их использование для финансирования внутренней экономики. Однако министр финансов Антон Силуанов сообщил 2 марта, что помимо уже анонсированного инвестирования средств ФНБ в акции российских эмитентов предлагается расширить перечень финансовых активов, в которые могут размещаться средства ФНБ, за счет гособлигаций.
С 28 февраля все торги ценными бумагами на Мосбирже приостановлены из-за опасения обвала после введения жестких западных санкций из-за начала Россией военных действий на Украине. Если ценные бумаги будут в перспективе выкупаться фондом на вторичном рынке, это будет вливать дополнительную ликвидность в финансовый сектор, поддержит цены на эти активы и будет равнозначно косвенному финансированию бюджета.
Как санкции нарушили бюджетное правило
Можно сказать, что бюджетное правило уже неактуально: в условиях введенных санкций накопление золотовалютных резервов страны не имеет смысла, так как ими все равно невозможно распорядиться, говорит РБК директор ИНП РАН Александр Широв. Более того, санкции показали, что сама идея резервирования средств оказалась нецелесообразной: сейчас непонятно, будет ли возможно когда-нибудь их потратить. А например, в 2017 и 2018 годах формирование кубышки стоило экономическому росту по 1,5 п.п., оценил Широв. Поэтому настала пора подумать о том, как формировать бюджет, не прибегая к подобным инструментам.
Правило фактически не работает с первого дня введения санкций, подтверждает старший экономист консалтинговой компании Macro-Advisory Владимир Тихомиров. Официальная заморозка правила или его отмена — это вопрос времени, поскольку для изменения Бюджетного кодекса нужна поддержка Госдумы. Оперативными антикризисными инструментами правительство уже воспользовалось, объявив 2 марта, что не будет выходить с размещением нового госдолга, а будет использовать остатки на текущих счетах Минфина на покрытие дефицита бюджета.
Действие бюджетного правила сейчас невозможно как из-за санкций, так и с учетом того, что в условиях высоких девальвационных ожиданий правомерна не покупка валюты, а, наоборот, ее продажа, отмечает заведующий лабораторией финансовых исследований Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара Алексей Ведев. В конце января ЦБ приостановил покупку валюты по бюджетному правилу на фоне начавшегося обвала рубля, а 24 февраля и вовсе начал продавать валюту.
При этом мировые цены на нефть сейчас превышают $100 за баррель, что в нормальные времена означало бы закупки валюты в эквиваленте более 0,5 трлн руб. в месяц. Однако в связи с западными санкциями и тенденцией чрезмерного их соблюдения иностранными банками на фоне дальнейших санкционных рисков российская нефть Urals предлагается со скидкой $15–18, а экспортные отгрузки сильно сократились, сообщают западные СМИ.
В понедельник, 28 февраля, после объявления о блокировке внешних активов ЦБ, вместо валютных интервенций Банка России власти предписали экспортерам начать обязательную продажу валютной выручки (80%) в течение неопределенного времени.
Как работает бюджетное правило
Бюджетное правило — предохранительный механизм, изначально направленный на защиту бюджета от колебаний цен на нефть. С 2004 года было четыре его версии, и все они так или иначе определяли принцип сбережения конъюнктурных доходов от высоких цен на энергоресурсы.
Действующее правило состоит из двух базовых частей. Первая — это накопление или использование Фонда национального благосостояния. Минфин покупает валюту в ФНБ при ценах на нефть выше $44,2 за баррель в 2021 году (эта «цена отсечения» ежегодно индексируется) и продает валюту из ФНБ при ценах ниже этого уровня. Вторая часть — это формула, которая ограничивает предельные расходы бюджета на год. Сейчас общие расходы определяются как сумма базовых нефтегазовых доходов (это константа: если фактически нефтегазовые доходы оказываются ниже базовых, недостача восполняется за счет ФНБ), ненефтегазовых доходов, расходов на обслуживание госдолга и компонента в размере 0,5% ВВП на финансирование инфраструктуры.
В 2020–2021 годах Минфин временно отступал от бюджетного правила в части предельных расходов, чтобы стимулировать экономику в условиях пандемии. В 2020 году было потрачено на 2 трлн руб. больше, чем позволило бы правило, в 2021 году превышение должно было составить 875 млрд руб.
Что будет с бюджетным правилом дальше
Если в 2022 году будет принято решение сделать бюджет максимально стимулирующим, отступление от формулы предельных расходов может продолжиться, полагает генеральный директор АКРА Михаил Сухов.
Правительство уже начало переводить бюджетную конструкцию в кризисный режим. О том, что в этом году кабмин сможет оперативно перераспределять бюджетные ассигнования не только на федеральном уровне, но и на региональном, в том числе для наполнения правительственного резервного фонда, заявил 2 марта премьер-министр Михаил Мишустин. По его словам, это даст возможность финансировать более актуальные, неотложные расходы.
Ужесточение бюджетной политики будет зависеть от того, как долго продлится санкционное давление, рассуждает Тихомиров. «От краткосрочного шока экономика может быстро оправиться, но если мы говорим о новой реальности в условиях санкций, то неизбежно урезание наименее социально значимых статей расходов и расширение других, например на поддержку компаний и финансового рынка», — считает он.
Россия еще может вернуться к политике резервирования с помощью бюджетного правила, предполагает Широв. «Ослабление курса национальной валюты на 1 руб. при прочих равных приносит бюджету дополнительные поступления на сумму 150 млрд руб. В нынешней ситуации такие сверхдоходы могут составить более 1,5 трлн руб. Допускаю, что в какой-то момент правительство может заняться экзотикой и начать покупать юани, обязательства КНР», — отметил он. Нынешнее правило уже пятое по счету, поэтому можно ожидать, что к этой практике власти через какое-то время вернутся, согласился Ведев.