Почему США отказались от санкций против российского госдолга
29 января Минфин США в соответствии с требованиями закона о санкциях CAATSA направил в конгресс доклад о потенциальных эффектах расширения санкций на российский государственный долг. В пятницу, 2 февраля, агентство Bloomberg обнародовало этот доклад (.pdf) (сами американские власти его не опубликовали и не обязаны были).
В документе, который помечен как «несекретный», всего шесть страниц (возможно, есть еще секретная часть). Все, что нужно знать про этот доклад, занимает заключительные полстраницы (223 слова). Там сказано, что запрет для американского бизнеса инвестировать в новые российские госбумаги нанесет ущерб бюджету, экономическому росту, финансовому рынку и банкам России, но одновременно может навредить глобальным рынкам и международным инвесторам.
Что из этого следует?
Строго говоря, доклад Минфина США не содержит никаких рекомендаций или мнения относительно целесообразности расширения санкций на российский госдолг. Соответствующая статья закона CAATSA этого и не требовала. Но де-факто оценка Минфина США подразумевает, что возможные последствия таких санкций для Америки и мира слишком велики, чтобы рисковать. Поэтому рынок однозначно воспринял доклад, опубликованный Bloomberg, как сигнал о том, что администрация Дональда Трампа против распространения санкций напрямую на правительство России.
«Это действительно позитивный доклад. <…> Риски санкций против суверенного долга сильно уменьшились», — считает экономист Nordea Bank Татьяна Евдокимова. «Такое решение окончательно устраняет последний нерыночный риск для рынка ОФЗ (облигаций федерального займа. — РБК)», — написал главный экономист ING по России и СНГ Дмитрий Полевой.
После утечки доклада по российскому госдолгу можно утверждать, что оправдался наименее негативный сценарий из возможных: администрация США не стала вводить первых санкций в отношении сделок российского оборонного сектора, «кремлевский список» политиков и бизнесменов оказался просто списком, а санкции против российского госдолга являются маловероятными на данный момент. Еще до публикации докладов управляющий партнер московского офиса Debevoise & Plimpton Алан Карташкин говорил РБК, что отчет Минфина США скорее будет содержать отрицательный вывод о целесообразности распространения санкций на российский госдолг.
Чего боится правительство США?
Запрет на сделки с российскими госбумагами, «вероятно, приведет к повышению стоимости заимствований для России, вынудит российские власти изменить их бюджетную и денежно-кредитную стратегии, окажет давление на экономический рост России, дестабилизирует финансовые рынки, включая российский рынок РЕПО, который имеет крайне важное значение для банковского фондирования сроком overnight [на один рабочий день], усилит напряжение в банковском секторе», посчитал Минфин США. Никаких расчетов, подкрепляющих эти тезисы, ведомство не приводит.
С этими оценками можно спорить (например, Банк России в прошлом году, признавая, что подобные санкции вызовут удорожание заимствований для государства, приходил к выводу (.pdf), что «эффект для банковского сектора не будет иметь системного характера»), но с точки зрения санкционной политики США такие эффекты могли бы оказать давление на российские власти в целом.
Однако нежелательные для США последствия перевешивают, следует из доклада. Во-первых, такие санкции «приведут к ответным мерам со стороны России». Россия, например, владеет (по состоянию на ноябрь 2017 года) американскими гособлигациями на $105,7 млрд (впрочем, это лишь 1,7% от всех госбумаг США, принадлежащих иностранцам). Кроме того, остатки американских прямых инвестиций в российскую экономику составляют более $3,6 млрд (данные Банка России на середину 2017 года).
Другая причина: санкции против российского госдолга «могут помешать конкурентоспособности крупных американских компаний, управляющих активами, и потенциально могут повлечь негативные побочные эффекты для глобальных финансовых рынков», утверждает Минфин США. Вовсе не факт, что Евросоюз присоединится к таким мерам, а это может «подорвать усилия по сохранению единства по вопросу санкций в отношении России», предупреждает Минфин.
Российская экономика достаточно велика, взаимосвязана с мировой и занимает крупную долю на глобальных рынках активов, так что санкции против ее суверенного долга чреваты «неопределенностью» и последствия «могут затронуть как саму Российскую Федерацию, так и американских инвесторов и бизнес», резюмирует Минфин США. В случае таких санкций фонды других западных стран наверняка тоже прекратят покупать новые выпуски российских госбумаг, считает ведомство. Сейчас во владении иностранных инвесторов находится около трети как внутренних российских госбумаг, так и суверенных евробондов.
Может быть и другая причина, почему администрация США не хочет жестких санкций против России. «В Белом доме много «бизнесменов», включая Трампа, Джареда Кушнера, Стивена Мнучина, Уилбура Росса, Карла Айкана. Так что я не удивлен этим заявлением Минфина США по поводу санкций в отношении российского госдолга», — сказал РБК исполнительный директор управления долгового капитала развивающихся рынков Oppenheimer Фарход Иногамбаев.
Почему доклад не принес ничего особенного?
Во-первых, после публикации 29 января формального «кремлевского доклада» (в том смысле, что администрация Трампа как будто специально представила в конгресс список, не различающий приближенных к президенту Владимиру Путину «олигархов» и более-менее нейтральных бизнесменов) консенсус-прогноз аналитиков заключался в том, что санкции против госдолга маловероятны.
Во-вторых, доклад про суверенный долг целиком построен на открытых данных Минфина России, Банка России, Банка международных расчетов и терминала Bloomberg, доступного подписчикам.
В докладе даже отмечается, что информация, полученная через Bloomberg, позволяет идентифицировать держателей только 8% всех обращающихся на рынке российских ОФЗ и евробондов. При подготовке доклада Минфин США должен был консультироваться с директором Национальной разведки США, но в обнародованном документе нет ничего, что указывало бы на работу спецслужб. Впрочем, это может быть нормальным, если в конгресс представлена еще и секретная часть доклада. Минфин США ранее объяснял, зачем нужна секретная часть «кремлевского доклада».