Госдеп США снизил риски для российских экспортных трубопроводов
Европейские компании и партнеры США в Евросоюзе сумели добиться смягчения позиции американцев насчет применения возможных санкций в отношении российских трубопроводных проектов. Публичная интерпретация (guidance) Госдепартамента США, представленная 31 октября, подразумевает, что по крайней мере на данном этапе американские власти не собираются препятствовать реализации уже начатых проектов по строительству экспортных трубопроводов.
Закон о новых санкциях CAATSA, подписанный президентом США Дональдом Трампом в августе, позволяет (но не обязывает) Госдепартаменту и Минфину США «в координации с союзниками Соединенных Штатов» вводить санкции против компаний любой национальной принадлежности, которые своими инвестициями или поставками товаров и услуг будут помогать России строить трубопроводы для экспорта энергоносителей. В самом законе говорилось только то, что поводом для санкций могут стать инвестиции или поставки, сделанные после 2 августа (дата вступления закона в силу), но никак не оговаривалось, в какой стадии должен находиться проект, чтобы участие в нем было потенциально наказуемым.
Европейские фирмы и правительства, даже несмотря на оговорку о «координации с союзниками», опасались, что санкции могут затронуть крупные трубопроводные проекты, такие как Nord Stream 2 («Северный поток-2»), TurkStream («Турецкий поток») или расширение Каспийского трубопроводного консорциума (КТК), в котором Россия владеет крупнейшей долей в 31%. Еврокомиссия составила список энергетических проектов, которые могут пострадать от новых санкций, включив туда как существующие, так и планируемые трубопроводы.
Уже начатые проекты — в безопасности
В результате усиленного лоббирования со стороны европейцев (Госдеп сам сообщил о нескольких касающихся этого встречах и поездках представителей Брюсселя и Вашингтона) власти США определили, что в «фокусе реализации» санкционных положений будут находиться проекты, начатые после 2 августа. А под началом проекта понимается дата, «когда подписан контракт по проекту» (when a contract for the project is signed), говорится в публичном руководстве Госдепа по применению санкций.
«Если посмотреть на то, как конгресс написал эту статью закона, а именно: включил в нее явно выраженную инструкцию консультироваться с союзниками Америки, установил модальность разрешения, но не обязанности вводить санкции, и на разъяснения Госдепартамента, которые фактически говорят, что существующие проекты выводятся из-под санкций, можно предположить, что эти санкции не будут использоваться против существующих (то есть начатых до 2 августа) проектов», — сказал РБК эксперт Atlantic Council, бывший старший советник OFAC (управление по контролю за иностранными активами Минфина США) Брайан О’Тул.
В самом уточнении, что санкционные риски не распространяются на правоотношения, возникшие до вступления закона в силу, ничего особенного нет, это распространенная практика — один из вариантов «дедушкиной оговорки» (grandfather clause), говорит партнер Herbert Smith Freehills Алексей Панич. Важно, что в данном случае выбрана трактовка, которая выводит из-под возможных санкций проекты, начатые до августа 2017 года, целиком, а не только какие-то их части, считает Панич. «Дедушкина оговорка» могла выглядеть и по-другому: по принципу «все, что вы сделали (договорились сделать) до вступления закона в силу, не подпадает под новое регулирование, а все, что после, подпадает», говорит юрист. Здесь же интерпретация Госдепартамента и Минфина США предполагает, что в целом начатый проект может быть закончен.
Другим позитивным, по мнению Панича, сигналом, снижающим санкционные риски в отношении трубопроводных проектов, договоренности по которым уже есть, но строительство еще не началось или продолжается, является заверение Госдепа, являющееся частью его публичных разъяснений, в том, что любая реализация санкций будет учитывать «стремление избежать ущерба для энергетической безопасности партнеров». Политикой США остается «взаимодействие с членами Евросоюза и европейскими институтами с целью продвижения энергетической безопасности», напоминает Госдеп.
Контракты подписаны
«Газпром» в июле предупреждал потенциальных инвесторов в его еврооблигации, что новые американские санкции могут помешать строительству экспортных газопроводов. «Экспортные трубопроводные проекты группы (включая «Северный поток-2» и «Турецкий поток»)... могут столкнуться с трудностями», — говорилось в проспекте евробондов «Газпрома». Проектная компания Nord Stream 2 пыталась лоббировать смягчение санкционных положений, писал РБК. «Формулировки закона о санкциях очень широкие, поэтому любой, кто предоставляет хоть сколько-нибудь значимые в денежном отношении ценности для любого российского экспортного трубопровода, теперь находится под риском», — отмечала в августе шеф московского бюро S&P Global Platts Надежда Родова.
Разъяснения Госдепартамента означают, что Nord Stream 2 «потенциально выводится из-под действия санкций, так как «Газпром» подписал контракт на прокладку труб со швейцарской Allseas еще в начале 2017 года», считает директор группы по природным ресурсам и сырьевым товарам Fitch Ratings Дмитрий Маринченко. «Такая же логика применима и к «Турецкому потоку», — говорит эксперт (та же Allseas уже ведет укладку труб в Черном море. — РБК). Однако, оговаривается Маринченко, чтобы полностью исключить риски, «Газпрому» и партнерам может понадобиться получить дополнительные разъяснения в отношении проекта, а это отнимет время.
В проекте «Северный поток-2», который будет транспортировать российский газ через Балтийское море до Германии, партнерами «Газпрома» выступают пять европейских компаний — Shell, OMV, Engine, Uniper и Wintershall. В апреле они подписали соглашение о финансировании проекта, обязавшись предоставить долгосрочные кредиты в объеме до €4,75 млрд. В разъяснениях Госдепа говорится, что кредитные соглашения, заключенные до 2 августа 2017 года, не будут подпадать под возможные санкции.
Но вопросы остаются
В разъяснениях остаются подводные камни, поскольку точно не ясно, что подразумевается под «подписанием контракта», что это именно за договор (a contract). В Госдепартаменте США прямо не ответили на этот вопрос РБК, но указали, что нужно учитывать специфику каждой ситуации. «Важным аспектом публичного руководства является побуждение к началу диалога с компаниями по конкретным вопросам применения закона CAATSA. Мы приветствуем, если компании обратятся в Госдепартамент или Министерство финансов за уточнениями и прояснениями, которые относятся к их конкретной ситуации», — сказал чиновник дипломатического ведомства на условиях анонимности. Он добавил, что «процесс регламентации в рамках CAATSA продолжается», разъяснения в будущем могут обновляться.
Брайан О'Тул обращает внимание еще на одно «темное место» в разъяснении Госдепа: закон определяет два вида потенциально наказуемых действий — инвестиции, которые «существенно улучшают» возможности России строить новые (то есть начатые после 2 августа) экспортные трубопроводы, и продажа/предоставление России товаров или услуг, которые способствуют расширению, строительству или модернизации «таких трубопроводов». Применительно к инвестициям Госдеп использует формулировку «трубопроводные проекты», а применительно к товарам и услугам — просто «трубопроводы». «Не ясно, намеренна или случайна эта разница в словах, но можно представить сценарий, при котором есть существующий (начатый до 2 августа) проект, первоначальные инвестиции в него не подпадают под риск санкций, но если в рамках этого проекта будут строиться другие трубопроводы после 2 августа (например, сухопутные ответвления Nord Stream 2 после его выхода к границе с Германией), они могут потенциально подпасть под санкции», — рассуждает О’Тул.
Однако он считает, что США не будут фокусироваться на «Северном потоке-2»: хотя Вашингтон и выступает против этого проекта, все же считается, что санкции не лучший инструмент в данном вопросе, это скорее дипломатическая история, объясняет О'Тул.
Представитель Nord Stream 2 сообщил РБК, что компания еще анализирует опубликованное Госдепом руководство к применению санкций. «Мы приняли во внимание тот факт, что руководство гласит, что США будут координировать свои действия с союзниками и стараться избежать негативного влияния на других или вреда для энергетической безопасности партнеров. Пока рано комментировать возможные последствия для проекта», — сказал он.
В Еврокомиссии тоже изучают разъяснения Госдепартамента и Минфина США, сказал ее представитель. «Администрация США консультировалась с нами в ходе разработки этих разъяснений с целью обеспечить трансатлантическое единство и избежать потенциальных непреднамеренных последствий закона», — сказал РБК представитель Еврокомиссии, воздержавшись от «спекуляций» относительно применения закона к конкретным проектам. Еврокомиссия выступает против проекта Nord Stream 2, но Германия и Австрия протестовали против новых американских санкций и вмешательства США в газовый рынок Европы.