Депутаты раскритиковали в первом чтении «бюджетное правило имени Кудрина»
Законопроект правительства о новом бюджетном правиле был принят депутатами с большим количеством оговорок. Документ поддержали 300 депутатов, против проголосовали 99, еще девять воздержались. Три фракции — «Справедливая Россия», ЛДПР и КПРФ — проголосовали против. Представитель «Единой России» Надежда Максимова заявила перед голосованием, что партия поддержит законопроект, но с условием доработки ко второму чтению.
Бюджетное правило, как заверяет Минфин, призвано снизить зависимость федерального бюджета, курса рубля и экономики в целом от волатильных внешних факторов, в частности от нефтегазовых доходов. В России оно было введено в 2004 году, когда министром финансов был Алексей Кудрин, и дважды подвергалось изменениям — в 2008 и 2013 годах, последний раз уже при Антоне Силуанове. Суть бюджетного правила в том, что устанавливается некая базовая цена нефти (цена отсечения), которая определяет, с одной стороны, сколько нефтегазовых доходов нужно направлять в резервы, с другой стороны (и вместе с другими компонентами), сколько максимально можно тратить денег на расходы федерального бюджета.
В новой версии правила базовая цена на нефть марки Urals устанавливается на уровне $40 за баррель (начиная с 2017 года) и подлежит ежегодной индексации на 2%. Поскольку бюджетное правило вступит в силу в 2018 году, фактически исходной ценой отсечения будет $40,8 за баррель (в 2019 году — $41,6 и т.д.). Как заявил в среду в Госдуме замминистра финансов Владимир Колычев, представлявший проект от лица правительства, новая конструкция бюджетных правил должна привести российскую экономику в ситуацию равновесия с устойчивой и предсказуемой макроэкономической средой.
Третье пришествие бюджетного правила
Глава комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров заявил, что новое бюджетное правило должно служить ориентиром, а не кануть в Лету, как прошлый «печальный опыт». «Помните, как в этом зале нам говорили: если цена на нефть будет высокой, мы будем деньги откладывать, а когда она станет низкой, мы их будем тратить. Вот первая часть состоялась, но, когда цены упали, нам сказали, что мы тратить не будем, потому что может быть еще хуже. Так вот, выяснилось, что правило бюджетное действовало только тогда, когда это было выгодно человеку, который его придумал. И перестало действовать в тот момент, когда этого человека оно не устраивало. Я могу назвать фамилию, все ее и так знают», — сказал депутат (по-видимому, он имел в виду архитектора системы бюджетных правил Кудрина).
Цену на нефть в $40 Макаров считает довольно оптимистичной, готовиться надо скорее к $30–35, с чем согласны и другие единороссы. На вопрос, почему бы не ужесточить бюджетное правило, представитель Минфина признал, что снижение этого предела является нежелательным для финансовой системы России, а на случай более низких цен в документе прописан автоматический механизм, который не позволит быстро потратить резервы. «Если у нас сумма резервных активов меньше 5% ВВП, то на финансирование дефицита мы сможем тратить всего 1% ВВП. Это автоматически подстроит бюджет под более низкие цены на нефть», — отметил Колычев.
Однако Наталья Боева («Единая Россия») высказала сомнения, как в таком случае государство намерено соблюсти все социальные обязанности перед населением. «Именно для этого мы в предыдущие годы накапливали средства в резервных фондах. Сейчас на конец года объем средств в них прогнозируется в районе 4 трлн руб.», — возразил Колычев. Этого, по его словам, достаточно, чтобы компенсировать временное снижение цен на нефть.
Кудрин недавно высказывался за смягчение бюджетного правила — предлагал установить начальную цену отсечения на уровне $45 за баррель: в таком случае в резервы будет направляться меньше, а на текущие бюджетные расходы — больше.
«Третье пришествие бюджетного правила, которое навязано нам Кудриным», — так законопроект Минфина охарактеризовал выступавший от коммунистов Николай Коломейцев. «Молодой замминистра [Колычев] по неопытности подтвердил, что им надо абсорбировать денежную массу, полученную от нефтедоходов. Ни одной страны нет, которая берет и абсорбирует свои преимущества. В нашей ситуации Минфин продолжает старую заезженную политику стерилизации дополнительных доходов, это вредительство третьей степени», — сказал депутат, призвав «перестать слушать Кудрина и его учеников».
Сохранить пенсионные гарантии
Еще один пункт законопроекта, вызвавший всеобщее отрицание, — использование средств Фонда национального благосостояния на цели формирования Резервного фонда. С критикой этого пункта, который фактически предусматривает постепенную ликвидацию ФНБ, выступила Счетная палата, которая считает, что это приведет к исчерпанию ФНБ и принесет риски для пенсионных накоплений граждан.
В середине июня стало известно, что Минфин обсуждает идею полного отказа от дальнейшего пополнения ФНБ и возможность консолидации средств суверенных фондов. Незадолго до этого правительство одобрило поправку в Бюджетный кодекс, исключающую нормы о нормативной величине Резервного фонда, по достижении которой согласно Бюджетному кодексу власти начинают пополнять ФНБ.
Оба этих фонда были созданы в 2008 году путем разделения Стабилизационного фонда, куда власти направляли дополнительные нефтегазовые доходы от роста цен на углеводороды. Резервный фонд является источником финансирования дефицита бюджета в случае резкого падения доходов казны. ФНБ же создавался как часть механизма пенсионного обеспечения граждан на длительную перспективу, хотя по существу эта функция так и не заработала. В 2008–2009 годах часть ФНБ была потрачена на антикризисную помощь банкам, другую часть средств было решено инвестировать в долгосрочные самоокупаемые инфраструктурные проекты, такие как модернизация Транссиба и БАМа или строительство АЭС в Финляндии (всего 11 инфраструктурных проектов на общую сумму более 800 млрд руб.).
Как заявил замглавы комитета по бюджету и налогам Александр Ремезков, правительство ставит крест на самом принципе создания ФНБ. «Сразу становится понятна идея объединения фондов — если будет недополучение нефтегазовых доходов, правительство сможет спокойно залезть в ФНБ», — сказал он.
По итогам обсуждения фракции ЛДПР, КПРФ и «Справедливая Россия» призвали отклонить законопроект в первом чтении и отправить его на доработку в правительство. Колычев в ответ заверил, что все замечания всех фракций будут рассмотрены на заседании профильного комитета. Возглавляющий его Андрей Макаров при этом подтвердил, что сохранение ФНБ — абсолютный приоритет, так как он служит гарантией для пенсионеров.
Новое бюджетное правило должно вступить в силу с 1 января 2018 года, а в полном объеме заработать в 2019 году. Разница между этими годами заключается в формуле, ограничивающей предельные расходы бюджета. Начиная с 2019 года верхняя граница общих бюджетных расходов будет равна сумме базовых нефтегазовых доходов (то есть посчитанных по цене отсечения), прогнозируемых ненефтегазовых доходов и расходов на обслуживание государственного долга. Но на 2018 год Минфин предусмотрел дополнительный задел в этой формуле в 1% ВВП (эквивалентный 968 млрд руб.). В 2019-м и 2020 году благодаря новому бюджетному правилу в федеральном бюджете будет достигнут первичный баланс: дефицит не будет превышать расходов на обслуживание долга, следует из бюджетных проектировок, которые в конце июня обсуждались в правительстве (есть у РБК).