Правительство одобрило посткризисный бюджет
В 2021 году впервые за семь лет экономика получит больше госденег, чем оборонный секторПосле обвала бюджетных доходов и рекордных трат в пандемийном 2020 году Минфину придется начать сокращение дефицита в 2021-м. По плану следующий год должен стать переходным: доходы казны еще не вернутся на докризисный уровень, а расходы останутся выше нормы последних лет. С 2022 года правительство рассчитывает полностью восстановить бюджетное правило, от которого пришлось отступить в 2020–2021 годах.
«При внешней «нормальности» 2021 год воспринимается как исключительный, посткризисный, что выражается в низких доходах в силу сокращения экономики и высоких антикризисных расходах», — написал глава Счетной палаты Алексей Кудрин в колонке для РБК.
Чтобы нарастить финансирование приоритетных направлений (национальная экономика, социальная политика, здравоохранение), правительству пришлось пойти на 10-процентную оптимизацию всех незащищенных статей бюджета в течение трех лет, пропуск индексации окладов чиновников в 2021 году и сокращение на 5% госпрограммы вооружений.
Для мобилизации бюджетных доходов были приняты и непопулярные меры по увеличению фискальной нагрузки на бизнес и состоятельных граждан. Их стоимость оценивается примерно в 600 млрд руб. в первый год. В 2020 году власти, наоборот, ослабляли нагрузку, но в основном на малый бизнес и пострадавшие отрасли.
Часть этих мер была предложена президентом Владимиром Путиным минувшими весной и летом — НДФЛ на проценты по вкладам свыше 1 млн руб., повышенный подоходный налог в 15% для зарабатывающих более 5 млн руб. в год, повышение ставок налогов на дивиденды в пользу резидентов Кипра, Мальты, Люксембурга. Ряд мер стал неожиданностью незадолго до рассмотрения проекта бюджета в правительстве — в частности, повышение на 20% акцизов на табак и увеличение НДПИ в отношении сырья для удобрений и руд черных и цветных металлов. Самой дорогой мерой станет модификация параметров налога на дополнительный доход в нефтяной отрасли и пересмотр ряда нефтяных льгот.
Низкие доходы и докризисные расходы
В 2020 году общие доходы бюджета, как ожидает Минфин, составят 17,8 трлн руб., или 16,7% ВВП. Для сравнения: в благополучном 2019 году доходы находились на уровне 18,3% ВВП. Без учета «схемных» 1,1 трлн руб., поступивших в бюджет этого года в результате покупки правительством контрольного пакета Сбербанка у ЦБ (Минфин заплатил за акции накоплениями в ФНБ, а часть денег почти сразу вернулась из Центробанка в бюджет), доходы в 2020 году составят всего лишь 16,8 трлн руб., или 15,7% ВВП.
По сравнению с очень низким показателем 2020 года в следующем году бюджет получит больше доходов. Но ненамного — 18,8 трлн руб. Ожидаемые доходы 2021 года все равно будут меньше, чем бюджет зарабатывал в 2018–2019 годах, и на 3 трлн руб. с лишним меньше по сравнению с докризисным планом на 2021 год.
Ситуация с доходами должна улучшиться в 2022–2023 годах, но это улучшение будет в основном достигнуто за счет роста нефтегазовых доходов в результате ожидаемого повышения нефтяных цен и восстановления нефтедобычи. В отношении к ВВП (что близко к понятию «в реальном выражении») ненефтегазовые доходы останутся на одном и том же уровне все три года (11–11,1% ВВП).
Общие расходы бюджета в 2021–2022 годах планируется сохранить примерно на уровне докризисного плана на эти годы: в 2021 году — на 300 млрд руб. больше, в 2022 году — на 550 млрд руб. меньше. В следующем году расходы предусмотрены на уровне 21,5 трлн руб., и Минфину пришлось пойти на отклонение от бюджетного правила, чтобы заложить эту сумму. Если бы Минфин не скорректировал расчет базовых нефтегазовых доходов и предельных расходов на 2021 год, расходы бюджета оказались бы как минимум на 900 млрд руб. ниже.
В 2022 году, когда Минфин планирует вернуться к докризисному бюджетному правилу, расходы должны увеличиться лишь на 400 млрд руб. относительно 2021-го. Это связано с прогнозной траекторией экономического роста: Минэкономразвития ожидает, что 2022 год окажется самым позитивным для экономики за десять лет (рост ВВП +3,4%).
Экономика обгонит оборону
В разрезе тематических направлений бюджетных расходов лидером остается раздел «Социальная политика»: социальные расходы увеличиваются на 8% (по сравнению с докризисным планом) в 2021 году и на 10% в 2022 году. В следующем году 27% всех бюджетных расходов (5,8 трлн руб.) будет проходить по социальному разделу, а внутри него больше половины — это трансферты Пенсионному фонду.
Впервые в недавней истории раздел «Национальная экономика» (включающий в себя расходы на поддержку отраслей и космонавтики) в 2021 году обойдет по объему ассигнований «Национальную оборону» — 3,37 трлн руб. против 3,11 трлн руб. Это связано главным образом с резким ростом ассигнований на поддержку экономики (на 19%) и небольшим сокращением расходов на оборону. Впрочем, с 2022 года национальная оборона вернется на второе место среди бюджетных разделов.
Рост госдолга из-за дефицита
Бюджетный дефицит в предстоящие три года будет покрываться преимущественно внутренними заимствованиями. В результате общий госдолг вырастет с 12,3% ВВП в 2019 году до 21,3% ВВП по итогам 2023 года. Рост значительный, но в основном он придется на 2020 год.
Процентные расходы по долгу вырастут к 2023 году до 1,6 трлн руб. — по сравнению с 0,9 трлн руб. в текущем году. Однако бюджетное правило сформулировано таким образом, что защищает непроцентные расходы от сокращения даже при росте расходов на обслуживание госдолга.
Министр финансов Антон Силуанов недавно заявлял, что 20–21% ВВП — все еще безопасный уровень госдолга, хотя выше идти нежелательно. «Увеличение госдолга в ходе трехлетки до 21% ВВП не является критическим для нашей экономики. Это нормальный уровень госдолга», — согласен Кудрин.
Риски для бюджета
Значительная доля ожидаемых бюджетных доходов рассчитывается исходя из базового варианта прогноза Минэкономразвития. Ведомство довольно оптимистично оценивает перспективы российской экономики — рост ВВП более чем на 3% в среднем в 2021–2023 годах (после умеренного падения на 3,9% в текущем году). В Счетной палате пока не видят оснований для такого оптимизма на 2022 и 2023 годы, отметил Кудрин. Если темпы роста экономики окажутся меньше прогнозируемых, бюджет в предстоящие три года может недосчитаться доходов — например, от НДС, налога на прибыль, дивидендов госкомпаний. Чтобы избежать роста дефицита, придется либо резать расходы (чего власти постараются не допустить), либо снова «мобилизовывать» доходы через дополнительные изъятия у бизнеса. В базовый прогноз заложено отсутствие второй волны коронавирусной инфекции, но такой риск есть. Например, Банк России его закладывает в альтернативные сценарии развития экономики. Новый рост заболеваемости приведет к необходимости увеличивать расходы на фоне угрозы повторных карантинных ограничений. В прогноз Минэкономразвития заложена довольно консервативная цена на нефть — $45,3–47,5 за баррель (с возобновлением пополнения Фонда национального благосостояния (ФНБ) с 2022 года). Если вдруг нефть будет стоить дешевле, из ФНБ придется забирать больше денег, также могут пострадать ненефтегазовые доходы, косвенно зависящие от цены нефти (налог на прибыль нефтегазовых компаний, их дивиденды).