Предпринимателей запретят проверять по советским нормам
Органы контроля и надзора не смогут проверять компании на основе требований, разработанных еще в СССР и РСФСР, следует из проекта федерального закона о государственном и муниципальном контроле и надзоре, с которым ознакомился РБК. Документ, готовившийся в течение двух лет, скоро будет внесен в Госдуму, а уже 19 октября состоятся парламентские слушания, на которых его представит министр экономического развития Максим Орешкин.
Расчистка «законодательных завалов» от «багажа советских времен» — самое трудное в обсуждении закона о контроле и надзоре, сказал РБК министр по делам открытого правительства Михаил Абызов. «На сегодняшний день массив нормативно-правовых актов, которые устанавливают требования различного уровня, насчитывает в общей сложности порядка 2 млн требований. Многие из них исторически сложились во времена СССР и РСФСР или в 1990-х годах, какие-то из них устарели, другие являются избыточными, не соответствуют новым технологическим трендам», — объясняет он.
Впрочем, формально все контрольно-надзорные органы и так не имеют права проверять бизнес по нормам, установленным в СССР и РСФСР, с 1 июля 2017 года, а сейчас «идет пересмотр обязательных требований», пояснила пресс-служба «открытого правительства».
Бизнес-омбудсмен Борис Титов сказал РБК, что поддерживает законопроект, хотя по нему еще есть достаточно замечаний. Например, в нем прописано понятие абстрактных «охраняемых законом ценностей» (жизнь и здоровье граждан, их имущество, исторические и научные объекты, на минимизацию вреда которым, согласно проекту, и должен быть направлен надзор). Но это из законопроекта уберут, знает Титов
Законопроект закрепляет переход от «палочной» системы, согласно которой работа надзорных органов оценивалась только по количеству проверок и объему штрафов, к риск-ориентированному подходу, констатирует вице-президент «Опоры России» Владислав Корочкин. «Основным инструментом снижения избыточного давления на добросовестный бизнес будет переориентация государственного и муниципального контроля на объекты повышенного риска, граждан и организации, систематически допускающие грубые нарушения законодательства», — сказано в пояснительной записке к документу.
Власти также не смогут осуществлять контроль в отсутствие руководителей компаний и в случаях, если установить нарушение можно и без личного присутствия проверяющего на предприятии. У инспекторов не будет возможности требовать документы, не имеющие отношения к предмету контроля, или изымать их оригиналы. Запрещено им будет и требовать от граждан или компаний разрешительные документы, которые и так уже есть у других государственных органов.
Риски вместо палок
Один из ключевых блоков законопроекта — оценка эффективности контроля и надзора. Предлагается установить внутри- и межведомственные KPI, порядок создания этих нормативов утверждает президент. Минэкономразвития еще в прошлом году предлагало в проекте указа считать показатели эффективности, например, по числу граждан, погибших или пострадавших в результате явлений, которые должны устранить надзорные органы, а также по материальному ущербу, причиненному гражданам, компаниям и государству, ущербу конкуренции, финансовой стабильности, обеспечению обороны. Представитель ведомства сообщил РБК, что сейчас этот проект указа дорабатывается, но в целом «12 органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, находятся на завершающей стадии принятия приказов с новыми показателями своей деятельности». Чтобы добиться выполнения KPI, ведомства должны будут разрабатывать совместные программы, обмениваться внутренней информацией, повышать квалификацию сотрудников, следует из законопроекта по контролю и надзору.
«Риск оценивается исходя из тяжести потенциальных негативных последствий и вероятности несоблюдения организацией обязательных требований. Необходимо обращать внимание на то, кто может пострадать из-за нарушения обязательных требований, а также на предшествующую историю работы организации», — передал РБК через пресс-службу замглавы Минэкономразвития Савва Шипов.
Законопроект также разрабатывает систему управления рисками: ведомства должны будут мониторить и анализировать их на предмет негативных последствий, им предстоит минимизировать риски путем, например, сокращения продолжительности, объема и периодичности проверок. Риски будут делиться на шесть классов опасности, от низкого до чрезвычайно высокого, следует из законопроекта, и именно этот критерий станет основанием для определения периодичности надзора (так, для шестого, то есть самого низкорискового класса плановых форм контроля вообще не предусмотрено).
Устанавливается и перечень самих «мероприятий» контроля: проверка, плановое обследование (проводится в отношении особо охраняемых природных территорий, водных объектов, исключительных экономических зон), мониторинг (постоянный формат на основе фото и видеонаблюдения, а также отчетности), контрольная закупка (проверка соблюдения закона путем «создания ситуации для совершения сделки») и постоянный государственный надзор. Последняя мера касается наиболее высокорискованных предприятий, например опасных производственных объектов, объектов, где используется атомная энергия, и т.д. Список видов контроля и требований к ним стоит увеличить, полагает Титов. В документе, по его мнению, не хватает и обязательности внесения проверок в специальный реестр.
Не все согласны
К законопроекту есть целый ряд замечаний, причем «достаточно принципиальных», говорит Корочкин. Одно из ключевых — обозначить в преамбуле к документу, что он касается не только контроля и надзора, но и «защиты прав предпринимателей», поясняет он: «Это установочная вещь, но достаточно важная». Кроме того, есть довольно много замечаний по самому тексту — во многих случаях формулировки «позволяли предполагать не совсем то, что предполагалось при написании», отмечает Корочкин, многие технические вещи существенно доработают ко второму чтению. Законопроект не должен отменять «что-либо из завоеваний» 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», подчеркивает Корочкин. Этот закон будет автоматически отменен при вступлении в силу нового.
Из законопроекта делается достаточно много исключений. Его положения, например, не будут распространяться на оперативно-разыскные мероприятия, на надзор за исполнением уголовных наказаний, при производстве по делам об административных правонарушениях, работе полиции по обеспечению соблюдения ПДД. Не затронет новый законопроект также строительный контроль, контроль за использованием средств госкорпорациями, контроль криптографической и инженерно-технической безопасности, который осуществляет ФСБ, а также налоговый, валютный и таможенный контроль.
«Конечно, нас беспокоит, что некоторые виды контроля выведены из законопроекта. Но это значительно меньший объем исключений по сравнению с тем, который существует сегодня. По экспертным оценкам, действующий закон (294-ФЗ. — РБК) вообще распространяется на примерно 3% всех проводимых проверок. Законопроект в этом плане существенно сокращает перечень исключений», — рассуждает вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Александр Варварин. В целом, по его словам, РСПП проект поддерживает, а «если и есть замечания, их вполне можно учесть ко второму чтению».
Решать ситуацию с масштабными исключениями из закона будет, видимо, «высшее руководство» страны, говорит собеседник РБК, знакомый с ходом обсуждения документа. Требования ведомств не распространять на них закон из-за отраслевых особенностей и сложностей регулирования понятны, и Минэкономразвития пошло им навстречу, хотя изначально не планировало это делать, добавляет источник. Но эксперты выступают за то, чтобы в новом законе были все виды контроля, указывает он: похожая на нынешнюю конструкция, при которой устанавливалась «общая рамка» с исключениями, была в 294-ФЗ. Однако за девять лет, пока он действует, перечень исключений вырос так сильно, что под закон уже не подпадают основные виды контроля, резюмирует собеседник РБК.
Закон должен касаться всех видов контроля, кроме отдельных «очень специфичных видов», указывает Титов, — атомного надзора, например, или оперативно-разыскной деятельности.
Но тот же строительный контроль «вообще не государственный», это контроль заказчика строительства объекта за подрядчиком, парирует Шипов. Налоговый, таможенный и валютный контроль уже и так детально урегулированы, а их перевод на общие принципы «привел бы к разрушению сложившихся систем», добавляет он. Нет смысла и в контроле за торгами — специальная процедура по ним и так существует.
Бесконтрольные проверки
Еще один вопрос — перечень контрольно-надзорных мероприятий, который регулируется на том или ином уровне власти. Такие списки есть для федерального уровня, муниципального, а также для «регионального государственного контроля» (то есть совместные полномочия федерального центра и субъектов). Таким образом, возникает вопрос, как «закрепить исчерпывающий перечень видов регионального контроля, не относящегося к предметам совместного ведения», объясняет Варварин: «При подготовке законопроекта нам сказали, что их нельзя закрепить». Но, настаивает эксперт, он все равно нужен, чтобы не допустить «произвольного разрастания видов регионального контроля».
75% проверок бизнеса — внеплановые, и в законопроекте надо утвердить закрытый список оснований для них, отмечает глава Торгово-промышленной палаты Сергей Катырин. Кроме того, растет объем внеплановых проверок, которые проводятся «по иным основаниям», а «контролирующие органы стали активнее применять так называемые предпроверочные мероприятия, например «административные расследования», которые проверкой не являются, а по факту ею оказываются», добавляет он.