Эксперты Минэкономики предложили страховать уход за пожилыми

Читать в полной версии

Систему долговременного ухода за пожилыми гражданами и инвалидами можно финансировать за счет добровольного, а в перспективе — обязательного страхования по аналогии с пенсионными взносами, которые уплачиваются с дохода работников. При этом ставка должна быть низкой — до 0,5% от зарплат, чтобы «не создавать финансового давления на граждан». Такие идеи сформулированы в статье «Подходы к внедрению системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами в России в сравнении с другими странами», опубликованной в последнем номере журнала «Экономическое развитие России» (учредитель — Институт Гайдара).

Авторы статьи — замминистра экономического развития Татьяна Илюшникова и директор департамента развития социальной сферы и сектора некоммерческих организаций Минэкономики Святослав Сорокин, эксперты Российского центра компетенций и анализа стандартов ОЭСР при РАНХиГС Мария Гирич и Всероссийской академии внешней торговли при Минэкономразвития Антонина Левашенко и Иван Ермохин. РБК ознакомился с текстом.

В Минэкономразвития РБК сообщили, что мнение авторов статьи не является официальной позицией министерства.

Система долговременного ухода (СДУ) за пожилыми и инвалидами, которые не могут сами себя обслуживать, запущена в России в 2018 году. Сначала она действовала в пилотных регионах в рамках федерального проекта «Старшее поколение» нацпроекта «Демография». С 1 сентября 2023 года система долговременного ухода развернута во всех регионах страны, сообщили РБК в пресс-службе Минтруда.

Из федерального бюджета в 2023 году на финансирование системы долговременного ухода предусмотрены средства в объеме 10,9 млрд руб., в 2024 году — 11,8 млрд руб. Параметры финансирования на 2025–2026 годы будут уточнены позднее, отметили в ведомстве. Введение дополнительного страхового взноса на финансовое обеспечение системы долговременного ухода не обсуждается, констатировали в Минтруде.

СДУ подразумевает, что нуждающиеся могут получить социальное обслуживание или медицинскую помощь на дому, в дневном или круглосуточном стационаре. Для этого привлекают сиделок или учат членов семьи ухаживать за родственником. Для получения услуг СДУ нужно подать заявление в орган соцзащиты, медкомиссия определяет наличие и уровень нуждаемости (способность человека выполнять те или иные функции в зависимости от состояния здоровья), исходя из этого составляется перечень социальных услуг и количество часов бесплатной соцпомощи. При этом существует возможность соплатежа от получателей услуг, то есть право оплатить самостоятельно часы социального обслуживания сверх установленной нормы (до 28 часов в неделю в зависимости от класса нуждаемости — всего их три).

Процедуры определения нуждаемости стандартизированы, указал Минтруд. Сейчас приоритетное право на получение имеют ветераны, инвалиды Великой Отечественной войны и специальной военной операции. Охват системы долговременного ухода будет последовательно расширяться, добавили там.

Помощь в долговременном уходе в России финансируется из региональных бюджетов с софинансированием за счет субсидий из федерального бюджета (только Москва опирается полностью на собственные средства). Авторы статьи предлагают усовершенствовать систему в соответствии с международным опытом, сделав ее страховой, поскольку «возникает проблема отсутствия у государства средств на финансирование долговременных услуг», говорится в статье.

Они проанализировали подходы стран с развитой системой СДУ. Так, в Германии, Южной Корее, Израиле уход за стариками и инвалидами включен в систему социального страхования, а в Японии и Франции — в систему медицинского страхования. При этом частично услуги могут финансироваться за счет налоговых поступлений, бюджетных трансфертов и доплат самих пользователей услуг. Ставки страхования варьируются по странам от 3,05% в Германии, где половину платит работодатель, а половину — сам работник, до 0,46% — в Южной Корее.

Как следует из предложений исследователей, сначала в России рекомендуется внедрить добровольное страхование, когда взносы плательщика будут использоваться на оплату ухода за ним самим, если это потребуется, а затем — обязательное по аналогии с солидарной системой пенсионного и социального страхования. При этом эксперты признают, что «введение обязательного страхования может вызвать недовольство граждан из-за дополнительной финансовой нагрузки в виде новых социальных отчислений». Поэтому ставка страхования должна быть низкой: исходя из зарубежного опыта — не более 1,5%, а с учетом мнения российских экспертов (в частности, Ассоциации профессиональных участников СДУ) — не более 0,5%, чтобы «не создавать финансового давления на граждан».

Исходя из прогнозируемого зарплатного фонда в 2023 году (38,2 трлн руб., по оценке Минэкономразвития), наполнение СДУ по ставке 0,5% составило бы 190 млрд руб.

При этом страхование долговременного ухода позволит оказывать бесплатные услуги не только в натуральной форме (сам уход за больным), но и выплачивать денежные пособия, которые идут на оплату ухода, говорится в статье. Сейчас такой опции в России нет.

Альтернативное предложение — средства на СДУ могут перенаправляться из профицита Фонда пенсионного и социального страхования. По итогам 2022 года Счетная палата зафиксировала профицит Фонда пенсионного и социального страхования в 1,1 трлн руб., и в результате его остаток на счетах в Казначействе достиг 1,66 трлн руб. Однако на 2023 год бюджет фонда сверстан с профицитом лишь в 170 млрд руб., а в бюджете на 2024 год заложен дефицит на уровне 160 млрд.

Создание СДУ — «императив в условиях старения населения, который уже перестал быть привилегией богатых стран», отмечали в докладе 2022 года эксперты Высшей школы экономики. Сейчас в России проживают около 35 млн человек старше трудоспособного возраста, или 24% населения, следует из данных Росстата.

Идея возложить оплату ухода за пожилыми на работодателей в виде страхового взноса звучала и раньше. В 2011 году Минздравсоцразвития предлагало ввести взнос в 2% с фонда оплаты труда на эти цели. В 2019 году предложение повысить страховые взносы во внебюджетные фонды на 1%, который пойдет на финансирование долговременного ухода, разработала рабочая группа при правительственном Совете по вопросам попечительства в соцсфере. Однако тогда было принято решение отказаться от идеи, чтобы не увеличивать финансовую нагрузку на бизнес и граждан, рассказал член рабочей группы, профессор Финансового университета при правительстве Александр Сафонов.

Он привел расчеты, согласно которым на систему долговременного ухода требуется 400 млрд руб. ежегодно. «Но нужно учитывать, что чем больше запросов граждан в соцпомощи удовлетворяется, тем больше растет потребность, потому что люди видят, что могут ее получить», — говорит эксперт.

По прогнозным расчетам Ассоциации профессиональных участников СДУ, в ближайшее десятилетие число нуждающихся в получении соцуслуг и долговременного ухода будет расти. К 2036 году оно достигнет 4,9 млн человек против 3,8 млн в 2020 году. Впрочем, оценка числа нуждающихся сильно выше фактического количества получателей соцуслуг — по состоянию на 2020 год оно оценивалось в 1,8 млн человек.

Текущий объем ежегодных затрат на финансирование долговременного ухода ассоциация оценила в 270 млрд руб. В пересчете на одного получателя услуг на дому это 7250 руб. в месяц, в стационарной форме — 43 700 руб. в месяц.

В то же время капитальные затраты (на строительство социальных объектов и обеспечение койко-мест) в рамках проекта «Старшее поколение» за 2019–2024 годы составили 40,3 млрд руб., следует из расчетов ассоциации.

Главная проблема — недостаточное финансирование долговременного ухода, говорит Сафонов. По его оценке, введение страхования долговременного ухода сейчас маловероятно: «У населения нет денег, а предприятия вряд ли захотят увеличить расходы на увеличение фонда оплаты труда, не уходя при этом в тень».

Действующая система позволяет получать постороннюю помощь, как правило, только одиноким и малообеспеченным людям с дефицитом самообслуживания, говорит член совета Национальной ассоциации участников социального обслуживания (НАСО) Евгений Якушев. «В остальных случаях уходом занимаются родственники, часто они бросают работу и теряют привычный доход. Или все свободные финансовые ресурсы нуждающегося идут на оплату ухода. Это несет в себе социальный риск ухудшения качества жизни», — отмечает он. Поэтому концепция социального страхования расходов на постоянную постороннюю помощь кажется наиболее адекватной с точки зрения финансовой устойчивости этой системы.

В то же время Якушев не видит реальных предпосылок для введения дополнительного вида социального страхования. «Для этого должны работать рыночные страховые принципы. Но за последние годы мы наблюдаем отказ от классической страховой схемы: в случае их возникновения дефициты внебюджетных фондов покрываются за счет трансфертов из федерального бюджета. То есть солидарная страховая модель трансформировалась в бюджетно-страховую», — поясняет он.

В качестве другой меры совершенствования системы долговременного ухода представители Минэкономики с соавторами предлагают стандартизировать процедуру определения критериев нуждаемости.

В целом подходы к определению нуждаемости в России соответствуют мировым практикам, отмечается в статье. По балльной системе оцениваются такие критерии, как мобильность (менять положение тела, вставать с кровати на ноги), способность ухода за собой (мыться, надевать одежду, питаться, готовить), когнитивные и коммуникативные навыки (понимать речь, ориентироваться во времени и месте, обеспечивать личную безопасность), возможность самостоятельно выполнять медицинские рекомендации, обеспечение повседневной жизни (трудовая деятельность, общение).

Однако в зависимости от региона методики определения нуждаемости могут отличаться, указывается в статье. Дело в том, что Минтруд разрабатывает типовые модели системы долговременного ухода, носящие рекомендательный характер, но регионы могут устанавливать собственные критерии. В частности, если общая рекомендация делит нуждаемость на три уровня, то в некоторых регионах — Бурятия, Тульская область, Ставропольский край — их пять. При этом от уровня нуждаемости зависит количество часов предоставления ухода.

«Отсутствие стандартизированных процедур и критериев нуждаемости создает риски неравенства граждан с одинаковым уровнем нуждаемости, но проживающих в разных регионах, в доступе к равному объему услуг долговременного ухода», — говорится в статье.

Возможности региона в оказании ухода за нуждающимися ограничены наличием инфраструктуры и средств в региональных бюджетах, подтверждает Якушев. «Это приводит к перекосам — гражданина с одинаковыми букетом проблем могут признать нуждающимся в одном регионе и отказать в другом. Кроме того, пакеты услуг по уходу сильно различаются от региона к региону», — отмечает он.

Проблема доступности услуг долговременного ухода усугубляется старением населения. Согласно демографическому прогнозу Росстата, к 2036 году граждан старше 60 лет в России будет 37,6 млн (около 27% всего населения), а ожидаемая продолжительность жизни достигнет отметки 78 лет против 73,1 года в 2023 году. По оценке Сафонова, вклад в увеличение числа нуждающихся в уходе и реабилитации будет расти и на фоне проведения специальной военной операции. Якушев добавляет: численность нуждающихся в социальной помощи растет, но это не подкрепляется ростом бюджетных расходов.