Кремлевская диета: почему чиновники продолжают тратить нефтегазовые доходы
От внешних займов в этом году решено отказаться, а внутренние — сократить с 800 млрд до 435 млрд руб., заявил вчера глава Минфина Антон Силуанов, представляя поправки в бюджет на текущий год. Займы были основными источниками финансирования дефицита бюджета. Одновременно сократятся доходы — ненефтегазовый дефицит вырастет с 9,4 до 10,1%, в том числе за счет того, что фактически будет сорван план по приватизации (26 млрд руб. вместо 196 млрд).
"У нас есть доходы, которые, согласно бюджетному правилу, будут направлены на замещение тех выпадающих объемов от заимствований, — успокоил Силуанов. — Этим правилом мы и воспользуемся". Дополнительные доходы — нефтегазовые. Их по итогам года в Минфине ожидают на сумму свыше 1 трлн руб. Но бюджетное правило задумывалось именно для того, чтобы запретить тратить эти деньги.
Наследие Кудрина
Бюджетное правило в той или иной форме действует в России с 2004г. с перерывом на кризис 2008-2009гг. и последующие три года восстановления экономики. Так называемое правило Кудрина было закреплено в Бюджетном кодексе как цена отсечения для направления нефтяных доходов сбережения в Стабилизационном фонде. До 2008г. ограничения касались только доходов от экспортных пошлин и НДПИ на нефть. Сначала цена отсечения составляла 20 долл. за баррель, с 2006г. — 27 долл.
Подобные ограничения — стандартная практика для стран, которые боятся подсесть на нефтяную иглу. За счет этого они решают сразу три проблемы: не позволяют расти курсу национальной валюты ("голландская болезнь"), защищают бюджет от чрезмерных конъюнктурных колебаний, таких как снижение мировых цен на сырье после ценовых шоков на рынке нефти 1970-1980гг., и формируют так называемые фонды будущих поколений, которые, по идее, будут тратиться, когда нефть и газ в стране закончатся.
Фонды невозобновляемых ресурсов стали создаваться в мире начиная с 1970-х гг. Они есть, в частности, в Чили, Омане, Кувейте, Норвегии. Причем в последней сберегаются все доходы от экспорта нефти, там профицит бюджета в некоторые годы превышал 10% ВВП. А вот в другой богатой нефтью стране - Венесуэле - бюджетного правила нет, и в своем регионе она лидер по показателю внешней задолженности на душу населения, бюджетный дефицит в прошлом году там составлял 13%.
В 2007г. в России было принято новое правило "нефтегазового трансферта". Нефтегазовые доходы могли направляться на финансирование дефицита бюджета в определенном соотношении к ВВП. Например, в 2008г. предполагалось разрешить правительству потратить нефтедоллары на величину, равную 6,1% ВВП, в последующие годы эта величина должна была снижаться — до 5,5% в 2009г., 4,5% — в 2010г. и 3,7% — с 2011г. и далее. К доходам бюджета от нефти и газа относились доходы от НДПИ в части нефти и газа, экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты. Но грянул кризис, и о правиле забыли.
Нынешняя версия бюджетного правила, которое заработало в 2013г., — уже третья после кампании накопления фонда будущих поколений 2004-2008гг. и несостоявшегося бюджетного трансферта 2008г. К моменту его принятия Алексей Кудрин уже не был министром финансов, но продолжал всячески отстаивать необходимость жить, экономя нефтегазовые сверхдоходы.
"При сильном платежном балансе, — писал Кудрин в марте 2013г. в своей статье в журнале "Вопросы экономики", — Центральный банк должен смириться либо с укреплением рубля, либо с инфляцией. Только правительство РФ имеет мощный инструмент, позволяющий не допустить укрепления национальной валюты и одновременно сдержать инфляцию. Эта двойная задача решается за счет сбережения в условиях благоприятной внешней конъюнктуры части нефтегазовых доходов в резервных фондах. Такая политика закладывает основу макроэкономической стабильности и обеспечивает инвестиционную привлекательность российской экономики".
Исключение из правила
Логика бюджетного правила в том, чтобы застраховать гособязательства, бюджетные расходы и инвестпрограммы с участием государства от колебаний цен на нефть, пояснял президент Владимир Путин, анонсируя его на Питерском форуме в 2012г. Суть правила — при высоких ценах на нефть государство копит сверхдоходы, а при низких — тратит накопления на текущие обязательства.
Когда цены на нефть оказываются выше прогноза, часть сверхдоходов направляется в Резервный фонд, а при достижении нормативной величины фонда в 7% ВВП до 50% средств может перечисляться на инфраструктурные и другие приоритетные проекты, остальное — в Фонд национального благосостояния. То есть деньги накапливаются. Когда цены на нефть оказываются ниже плана, средства из Резервного фонда тратятся на погашение дефицита бюджета. Он не должен превышать 1% ВВП.
При прогнозировании нефтегазовых доходов бюджета используется среднегодовая цена на Urals. С 2013г. средняя цена на нефть высчитывалась за пять лет, включая текущий. С каждым годом период увеличивается на год. То есть в 2014г. средняя цена на нефть высчитывается за шесть лет. И так до достижения десятилетнего периода.
"Бюджетное правило сконструировано таким образом, что если цена на нефть опускается ниже базовой, заложенной при расчете бюджета, то использование средств Резервного фонда позволяет обеспечивать стабильный уровень расходов вне зависимости от динамики цен на нефть. И в этом случае бюджету дается три года на адаптацию к новым условиям", — поясняет РБК глава Департамента долгосрочного стратегического планирования Министерства финансов Максим Орешкин.
Но затем были приняты изменения в Бюджетный кодекс, которые разрешали через поправки в бюджет текущего года направлять нефтегазовые доходы на возмещение недополученных ненефтегазовых доходов. Это важное изменение означало, что бюджетное правило стало возможным нарушать каждый раз, когда прогнозисты от правительства ошибаются в своих расчетах ожидаемых ненефтегазовых доходов.
В декабре такие поправки были приняты к бюджету 2013г. Они понадобились из-за неисполнения плана по приватизации и увеличения объемов возмещения НДС госкомпаниям, завершившим крупные инвестпроекты. Силуанов уверял, что поправки не означают отход от бюджетного правила. Но фактически это было так, говорит старший научный сотрудник лаборатории бюджетного федерализма Института экономики им.Гайдара Арсений Мамедов. При стабильно высоких ценах на нефть резервы перестали копить, как того требовало правило, а потратили на замещение непоступивших ненефтегазовых доходов.
На 1 мая объем Резервного фонда составил 3,139 трлн руб., или 4,3% ВВП. С начала года он увеличился на 279,7 млрд руб. за счет курсовой разницы, доходов от размещения накопленных средств и покупок валюты Минфином. Ожидалось, что по итогам 2013г. в фонд перечислят еще 982 млрд руб., но после манипуляций с бюджетным правилом туда в течение этого года поступит только 212,2 млрд.
В этом году ситуация повторяется. По итогам 2014г. запланированные перечисления в фонд в 2015г. сократят с 300 млрд руб. до 100 млрд, предупредил 13 мая Силуанов.
Ситуация связана с тем, что Минэкономразвития придерживалось оптимистичной оценки, в том числе при планировании бюджета, считает Орешкин. К примеру, бюджет-2013 недосчитался 454,5 млрд руб. ненефтегазовых доходов, свидетельствуют предварительные данные Минфина за апрель 2014г. И в декабре 2013г. было принято решение направить 770 млрд руб. на замещение непоступивших ненефтегазовых доходов и компенсацию недополученных средств, которые планировалось занять на рынке.
Спор о лишних деньгах
Тогда почему споры о том, как должно работать бюджетное правило, не прекращаются с момента его принятия? Изначально полемика велась вокруг нормативного объема Резервного фонда — 5 или 7% (в итоге остановились на второй цифре). Кроме того, период расчета цены на нефть был выбран слишком короткий в сравнении с мировой практикой формирования стабфондов (в среднем от десяти лет), вспоминает в разговоре с РБК Арсений Мамедов. Но в случае с Россией это означало бы занижение средней цены на нефть.
Главная претензия к правилу: в своей жесткой форме оно не стимулирует экономический рост, не позволяя за счет "лишних" денег стимулировать спрос. За два месяца до начала действия правила, в ноябре 2012г., Минэкономразвития выпустило долгосрочный прогноз социально-экономического развития России до 2030г. В нем было три сценария — консервативный, инновационный и форсированный. Первый отличался от двух других более низкими прогнозными темпами роста ВВП и жесткой приверженностью бюджетному правилу.
Для "позитивных" сценариев предлагалось смягченное бюджетное правило. Тогда намек чиновников министерства был проигнорирован.
Против ограничения трат нефтегазовых доходов выступали в экономическом и социальном блоках правительства. В апреле прошлого года вице-премьер Ольга Голодец назвала бюджетное правило краеугольным камнем бюджетной политики, которое поставило под вопрос не только социальные расходы, но и инвестиционные. "Та епитимья, которую мы сами наложили на себя в сфере бюджетных расходов, сегодня имеет негативный, как я считаю, результат для развития всей, прежде всего экономической, сферы, не только социальной", — предупреждала вице-премьер.
Не добившись возможности направить дополнительные деньги на инфраструктурные проекты, тогдашний министр экономики Андрей Белоусов в сердцах даже предрек правилу естественную смерть к 2016-2017гг. — фактическая цена на нефть станет ниже базовой, деньги из Резервного фонда начнут тратиться и правило будет уже ненужным.
Такой же точки зрения придерживались и некоторые депутаты Госдумы. Первый зампред комитета по бюджету и налогам Оксана Дмитриева считает, что правило нужно отменить, поскольку оно тормозит инвестиционную активность. В январе этого года она вместе с группой депутатов внесла в Госдуму законопроект об отмене правила. В феврале Совет Думы назначил по нему ответственный комитет, в итоге документу не дали ход.
Сейчас Минэкономразвития предлагает смягчить бюджетное правило за счет увеличения дефицита до 2% ВВП, что позволит, по мнению главы ведомства Алексея Улюкаева, компенсировать увеличивающийся отток капитала из России. Ранее министерство предложило масштабный план дополнительных расходов бюджета, в том числе за счет корректировки бюджетного правила: 3,5 трлн руб. в 2014-2017гг., из которых на развитие Крыма направят 800 млрд руб.
Источник в правительстве рассказывал РБК, что позицию Минэкономразвития по бюджетному правилу поддерживает Белоусов, теперь уже в статусе помощника президента. Замглавы Минэкономразвития Андрей Клепач в январе 2014г. предупреждал: при сохранении правила экономика не сможет прибавлять более 2-3% в год из-за несоответствия между обязательствами и возможностями бюджета.
Первый вице-премьер Игорь Шувалов, который прошлой весной прервал все споры о бюджетном правиле, заявив публично, что этот вопрос "даже не обсуждается", в этом году смягчил свою позицию, предложив правило пересчитать на количество человек, доставшихся России вместе с Крымом.
В середине апреля этого года правило обсуждалось на совещании у президента. Источник РБК рассказывал, что и Владимир Путин, и Дмитрий Медведев были "в принципе против" его изменения, решив пока ничего не делать. Другой правительственный чиновник говорил, что ключевое слово здесь — "пока".
На смягчение бюджетного правила по схеме, предлагаемой Минэкономразвития, в текущей ситуации идти не стоит: эффект от увеличения максимально допустимого дефицита будет небольшой. Он выразится в дополнительном росте на 0,3% ВВП и будет заметен только в год изменения, говорит глава Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. "Ради этого не стоит менять все правила игры", — считает он.
Но расходы растут, и стремления их сдерживать нет. А значит, в перспективе накопления резервов вряд ли стоит ожидать. Скорее речь будет идти о том, что фонд будет активнее тратиться, полагает Мамедов. В условиях замедления темпов наполнения Резервного фонда говорить о достижении его целевого показателя в 7% абсолютно не приходится, признает Орешкин.
Модифицировать правило придется по причине роста региональных долгов, говорит глава Центра развития Высшей школы экономики Наталья Акиндинова. По состоянию на 1 апреля 2014г., по оценке S&P, они составили почти 2 трлн руб., из-за необходимости исполнения майских указов президента долг будет расти. Сейчас правительство пытается решить этот вопрос возможным увеличением кредитов и субсидий из текущего бюджета. Однако не исключено, что на дополнительное увеличение трансфертов регионам придется потратить часть нефтегазовых доходов, полагает эксперт.
Яна Милюкова, Елена Малышева, Дмитрий Коптюбенко