Минфин отверг возможность отмены бюджетного правила на фоне пандемии
Никакой отмены бюджетных правил не обсуждается, заявил сегодня журналистам министр финансов Антон Силуанов. Оно хорошо себя зарекомендовало, в том числе как механизм снижения зависимости курса рубля от нефти, подчеркнул он. «Ни о какой отмене не может быть и речи», — подчеркнул министр, добавив, что параметр цены нефти в бюджетных правилах точно пересматривать не планируется.
Он сказал, что в текущем году планируется увеличить объем заимствований по сравнению с параметрами бюджета, утвержденными в соответствии с правилами. «У нас ожидается значимое недопоступление ненефтегазовых налогов, необходимо направить дополнительные ресурсы на антикризисные меры», — указал Силуанов.
О том, что правительство может приостановить бюджетное правило до конца 2021 года, ранее сообщило агентство Bloomberg со ссылкой на двух человек, знакомых с такими планами. О возможности временной отмены бюджетного правила 20 мая также сообщил «Коммерсантъ», а до этого «Интерфакс» написал со ссылкой на одну из версий общенационального плана по нормализации деловой жизни, подготовленную Минэкономразвития, что бюджетные правила могут быть временно смягчены.
Бюджетное правило, последняя версия которого действует с 2017 года (всего за последние 16 лет их было четыре), вплоть до нынешнего кризиса служило основным залогом фискальной стабильности и тщательно оберегалось Минфином. Правило состоит из двух базовых частей: во-первых, это принцип накопления и использования Фонда национального благосостояния (ФНБ; Минфин покупал валюту для ФНБ при ценах на нефть выше $40 за баррель в ценах 2017 года, а теперь продает валюту из ФНБ, поскольку цены опустились ниже этого уровня); во-вторых, это уравнение, которое ограничивает предельные общие расходы бюджета на год.
В правительстве рассматривают различные варианты корректировки бюджетного правила, следует из публикаций в СМИ. Bloomberg не приводит деталей заморозки, но отмечает, что временный отказ от правила позволит потратить больше денег на стимулирование экономики. РБК писал в начале апреля, что потенциальные объемы фискального стимулирования экономики существенно сдерживаются жесткой конструкцией бюджетного правила.
Какие варианты есть у правительства
- По данным «Коммерсанта», обсуждаются лишь «тактические отступления» от бюджетного правила. По крайней мере до середины мая чиновники обсуждали техническое решение: если нефть Urals восстановится до уровня отсечения $42,4 за баррель в 2020 году, разрешить не направлять излишки нефтегазовых доходов в ФНБ, а использовать их на текущие бюджетные расходы. На прошлой неделе Urals превысила отметку $30 впервые с середины марта — после того как опускалась до минимальных с 1999 года значений $10,5 за баррель.
- Из проекта Минэкономразвития, на который ссылается «Интерфакс», следует, что предельные расходы бюджета в 2021 году планируется определять на уровне параметров бюджетных ассигнований 2020 года, утвержденных в марте. На тот момент предполагалось потратить в 2020 году 20,8 трлн руб. — на 1,1 трлн больше изначального плана. Это позволило бы увеличить расходы бюджета в 2021 году.
- Кроме того, экономисты призывают Минфин использовать ФНБ не только на покрытие выпадающих нефтегазовых доходов от нефти дешевле $42 (как предписывает бюджетное правило), но и дополнительно на поддержку бизнеса и населения в кризис. Это было бы самым большим резервом для наращивания расходов (пока Минфин планирует использовать 1,5 трлн руб. из ФНБ на компенсацию недополученных нефтегазовых поступлений в 2020 году), но одновременно это самый маловероятный вариант изменения бюджетного правила: Силуанов говорил в интервью «Ведомостям», что потратить весь ФНБ за пару лет было бы неправильно.
- Наконец, есть еще один вариант отступления от бюджетного правила: сейчас общие расходы бюджета определяются как сумма базовых нефтегазовых доходов (фактические нефтегазовые доходы плюс компенсация из ФНБ), ненефтегазовых доходов, расходов на обслуживание долга (порядка 900 млрд руб. в этом году) и 585 млрд руб. на финансирование инфраструктуры (0,5% ВВП). Поскольку ненефтегазовые доходы в этом году, по прогнозу Минфина, упадут на 2 трлн руб., по формуле бюджетного правила это означало бы необходимость сокращения расходов, отмечает на своем Telegram-канале директор аналитического департамента «Локо-Инвест» Кирилл Тремасов. Правительство, по-видимому, откажется от этого ограничения, а провал ненефтегазовых доходов будет компенсирован рыночными займами, считает он.
Однако, как заявил сегодня Силуанов, Минфин не планирует ни пересматривать базовую цену нефти в бюджетном правиле, ни отменять ограничение предельных расходов параметрами бюджетных правил. При этом в теории возможно временное расширение компонента 0,5% ВВП, который был добавлен в формулу предельных расходов в 2019 году. «Можно будет подумать над тем, чтобы частично временное снижение ненефтегазовых доходов покрыть за счет дополнительных заимствований в 2021 году», — сказал министр.
Бюджетное правило — тесно взаимосвязанный набор норм, разумно ожидать, что если их применение будет приостановлено, то все вместе, считает заместитель директора группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Дмитрий Куликов. Расширять использование ФНБ за пределы только покрытия выпадающих нефтегазовых доходов не выглядит абсолютно необходимым, хотя в случае ухудшения конъюнктуры вероятность этого повысится, утверждает он.
Если правило все-таки будут приостанавливать, вероятно, стоит ожидать введения какой-то упрощенной нормы, ограничивающей величину предельных расходов, подобно использовавшейся в 2015–2016 годах, когда были зафиксированы номинальные расходы, продолжает Куликов. Если же рассматривать ситуацию уже после кризиса, то нефтегазовая часть правила выглядит работоспособной и далее — параметры вряд ли должны сильно измениться (пополнение ФНБ при цене выше $40 за баррель в ценах 2017 года с ежегодной индексацией на 2%, использование ФНБ при ценах ниже этого уровня. — РБК). Изменения теоретически могли бы коснуться его ненефтяной части — например, за счет введения контрциклического компонента, который будет позволять смягчать бюджетную политику во время следующего кризиса, отмечает экономист.
Почему возник вопрос о приостановке бюджетного правила
В настоящее время общий объем поддержки российской экономики, заявленный правительством, оценивается примерно в 3% ВВП. Это существенно меньше, чем в большинстве развитых стран. Полномасштабная антикризисная политика невозможна без смягчения или временной заморозки действующих бюджетных правил, отмечали в апреле экономисты Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования. Там оценили, что заморозка бюджетного правила позволила бы высвободить дополнительные расходы бюджета на сумму 3,3 трлн руб. (1,6 трлн за счет дополнительных госзаимствований и 1,7 трлн за счет дополнительного использования ФНБ). Но министр финансов повторил в недавнем интервью «Ведомостям», что необходимости что-то делать с бюджетным правилом нет.
Дефицит федерального бюджета в 2020 году составит от 4 до 6% ВВП, или 4,3–6,4 трлн руб., следует из оценок Минфина, Минэкономразвития и ЦБ.
В российском бюджетном правиле по какой-то причине не было заложено явных освобождающих оговорок (escape clauses), которые есть в фискальных правилах других стран. Такие положения разрешают временно отклониться от правила в случае редких и чрезвычайных обстоятельств (например, глобальный финансовый кризис). При наличии такой оговорки в России временно отступить от бюджетного правила было бы легче. В зависимости от глубины потенциального вмешательства в правило для изменений может понадобиться парламентская процедура внесения поправок в Бюджетный кодекс.
Приостановка бюджетного правила окажет чистое положительное влияние на курс рубля, отмечают в обзорах Bank of America Merrill Lynch и ING. При потенциально более широком использовании ФНБ Центробанк может увеличить продажи иностранной валюты на рынке в обмен на рубли, утверждают они.