Госрасходы России в 2020 году стали рекордными за постсоветскую историю
Расходы консолидированного бюджета России, включая внебюджетные социальные фонды, в 2020 году оказались рекордными (в постоянных ценах) за всю историю Российской Федерации, следует из оценки ведущего научного сотрудника Центра развития НИУ ВШЭ Андрея Чернявского. Речь идет о расширенном понимании госрасходов: федеральный бюджет, регионы с муниципалитетами плюс три внебюджетных фонда.
Федеральные расходы в прошлом году увеличились на 25% по сравнению с 2019 годом на фоне дополнительных антикризисных трат правительства не менее чем на 2,9 трлн руб. (оценка Счетной палаты). Консолидированные бюджеты регионов выросли на 15%, главным образом за счет увеличения расходов на здравоохранение, следует из данных Федерального казначейства. В результате расширенные госрасходы России в 2020 году достигли 42,15 трлн руб., из которых 54% пришлось на расходы федерального бюджета (в 2019 году — 49%).
В процентном отношении к ВВП — другой способ привести к общему знаменателю расходы разных лет (в противном случае искажаемые инфляцией) — расширенные госрасходы в 2020 году составили 39,5% ВВП — почти на 5 п.п. больше, чем в среднем за 2011–2019 годы. В постсоветской истории России относительные расходы всей бюджетной системы были выше только один раз — в кризисном 2009 году (41,4% ВВП), но тогда российский ВВП упал на 7,8%. Антикризисная поддержка экономики «увеличила расходы государства почти до 40% ВВП — рекордный уровень», утверждает Институт переходных экономик Банка Финляндии (BOFIT).
Будущее сдерживание расходов
Уже с 2021 года госрасходы должны постепенно нормализоваться на фоне ожидаемого восстановления экономической активности: хотя Минфин все еще потратит больше, чем в нормальные времена предусматривало бы бюджетное правило, расходы бюджетной системы в 2021 году должны сократиться примерно до 37% ВВП и до 35% — в 2022–2023 годах, следовало из Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина.
В сравнении со странами Западной Европы госрасходы России в процентном отношении к ВВП не очень велики, поскольку там очень мощная система социальной защиты, пенсионная система, плюс налогообложение намного тяжелее, чем в России, пояснил РБК Чернявский. Россию, как страну развивающуюся, логичнее сравнивать по величине бюджетных расходов с такими странами, как Польша, Турция, Мексика и другие латиноамериканские страны, советует эксперт.
Для современной России вообще характерна довольно жесткая фискальная политика, что и обуславливает не очень высокие бюджетные расходы, считает главный экономист БКС Владимир Тихомиров. По его словам, сдерживание расходной части бюджета — «вопрос не последних 5–10 лет, а вопрос двадцатилетней давности». В то время пост министра финансов занимал Алексей Кудрин, ныне председатель Счетной палаты. Представитель Кудрина и пресс-служба Счетной палаты не ответили на просьбу РБК передать ему вопросы для этой статьи. Как глава Счетной палаты, Кудрин в целом поддерживает бюджетную политику Минфина, но он говорил, что в кризисном 2020 году можно было потратить больше средств на поддержку населения и бизнеса, в том числе из Фонда национального благосостояния.
Тихомиров объясняет, что в 1990-е и 2000-е годы в результате бюджетных реформ были отменены многие виды поддержки населения, принятые в СССР. Это привело к существенному сокращению расходной части бюджета. «С тех пор бюджетная конструкция остается достаточно жесткой. Более того, она стала еще более жесткой с введением бюджетного правила, по которому часть нефтегазовых доходов бюджета, которые превышают заранее установленную планку, идут на накопление в резервы, а не на траты», — говорит Тихомиров.
Роль санкций
С 2014 года, на фоне западных санкций, Россия накопила значительные фискальные резервы за счет стратегии «Крепость Россия» (Fortress Russia), считает заместитель главного экономиста Института международных финансов (IIF) Элина Рыбакова. Но цена, которую платит Россия за эту стратегию, — низкий экономический рост, падающие реальные доходы населения и ограничение бюджетных расходов, написали аналитики IIF в февральской записке (есть у РБК). «Когда произошел шок, связанный с COVID-19, Россия несколько лет проходила через бюджетную консолидацию [в реальном выражении], которая включала существенное сокращение расходов на образование, здравоохранение и социальную поддержку — не только на федеральном, но и на региональном уровне», — утверждает IIF.
Ограничение бюджетных расходов влияет непосредственно на реальные располагаемые доходы населения, так как значительную их часть составляют зарплаты, пенсии и пособия. «У нас достаточно большая часть рабочей силы относится либо к бюджетникам, либо к госслужащим, 40–50% рабочей силы прямо или косвенно связано с государством», — рассуждает Тихомиров. Расходы на социальную политику (пенсии, социальные пособия и т.д.) составляют 35% консолидированных расходов государства, следует из данных Казначейства.
Позиция Минфина
«В последние годы проводилась взвешенная бюджетная политика, которая позволила создать запас прочности и справиться с вызовами 2020 года», — возражает Минфин России. В 2020 году Россия вошла в число лидеров среди стран G20 по эффективности антикризисного пакета, утверждает пресс-служба ведомства. «В ближайшие годы — по мере восстановления экономики — предусмотрена нормализация бюджетной политики с одновременным восстановлением деловой активности в ненефтегазовом секторе. Особый акцент будет сделан на достижении национальных целей развития и выполнении послания президента Федеральному собранию», — указали в Минфине.
Что касается межбюджетных отношений федерального центра и регионов (последние жаловались, что Минфин навязывает им финансовые ограничения), «действующая сейчас бюджетная политика, в частности распределение расходных полномочий между федеральным центром и регионами, гарантирует исполнение всех обязательств государства перед гражданами, сохранение макроэкономической и финансовой стабильности в стрессовых условиях», считает Минфин.
Федеральный Минфин не может определять функциональную структуру расходов всей бюджетной системы, добавили в ведомстве.
Ограничитель для расходов
По уровню госдолга расширенного правительства (федеральный центр плюс регионы) Россия занимает одно из самых низких мест в мире — около 20% ВВП, даже несмотря на увеличение госдолга в 2020 году на 5,4 трлн руб. «Наращивать государственный долг такими же темпами, как в предстоящие годы, не планируется, поскольку его безопасный уровень предполагает не только общий объем, но и разумную стоимость обслуживания, которая не снижает доступность кредита для частных инвестиций и не вытесняет другие расходы бюджета, а также сбалансированную структуру без пиков платежей», — заявили в Минфине. В 2021 году расходы на обслуживание федерального долга вырастут с 0,8 до 1,2% ВВП.
Россия, «наученная горьким опытом дефолта» 1998 года, пошла по пути низкого уровня долга и ненаращивания расходов, говорит руководитель направления фискальной политики Экономической экспертной группы Александра Суслина. По ее словам, это более безопасная стратегия в случае возможных кризисов, которая «позволяет в трудный период временно увеличить расходы без ущерба экономике в целом».
Сравнивая Россию с развитыми странами, у которых высокие расходы бюджета, не стоит забывать, что там другой уровень фискальной дисциплины, коррупции, прозрачности, подчеркивает Суслина. «Если такое государство решает потратить больше на строительство дорог, то оно может быть уверено, что на 90% эти дороги будут построены. А у нас, к сожалению, жизнь устроена так, что половина дойдет непосредственно до строительства, остальное где-нибудь осядет», — рассуждает она. А при низкой эффективности госрасходов их простое наращивание не приведет к результату — сначала надо повысить эффективность расходов (сократить коррупцию, улучшить систему госзакупок, сделать процессы более прозрачными) и только потом можно будет «достаточно безболезненно» увеличивать расходы, утверждает Суслина.
У России большой запас прочности в госфинансах, и она в принципе могла бы себе позволить расходовать больше, чем сейчас, сказал РБК ведущий аналитик рейтингового агентства S&P Global по суверенным рейтингам стран СНГ Карен Вартапетов. «Другое дело, на какой срок и какой ценой. Одной из проблем бюджетной политики до введения текущего бюджетного правила была процикличность расходов (они росли, когда росла цена на нефть, и наоборот), что усиливало зависимость внутренних экономических параметров от колебаний цены на нефть. Планирование расходов исходя из консервативной базовой цены на нефть сильно ослабило этот эффект, сделало внутренние условия более стабильными и предсказуемыми», — указал аналитик. Поэтому сильное ослабление бюджетного правила, которое могло бы позволить увеличить расходы, может усилить волатильность макроусловий со всеми вытекающими рисками, рассуждает Вартапетов. «Скорее, вопрос в структуре и эффективности расходов, а здесь и само правительство говорит о необходимости повышения доли расходов на человеческий капитал и резервах по повышению эффективности расходов», — резюмировал эксперт.