Семь вопросов о «кремлевском списке» США и его последствиях

Читать в полной версии

Минфин США незадолго до полуночи по американскому времени, 29 января, опубликовал доклад со списками российских чиновников, глав госкомпаний и «олигархов», который требовался от него по закону об антироссийских санкциях CAATSA. В Москве в этот момент было раннее утро 30 января, торги на российских биржах еще не открылись — администрация Дональда Трампа дала возможность инвесторам прочитать и переварить доклад.

Все последние недели перед публикацией отчета напряжение нарастало, СМИ сообщали об анонимных российских бизнесменах, нервничающих из-за доклада и пытающихся через лоббистов добиться хоть какой-то ясности по поводу «токсичного» списка. Но итоговый документ, занявший чуть более восьми страниц, оказался совсем не таким, каким его ждали, и вызвал недоумение у бизнеса и скорее облегчение у политиков, несмотря на ряд грозных заявлений.

Логично, что после такого доклада президент России Владимир Путин сказал, что симметричного ответа не будет. «Мы ждали этого списка, готовы были предпринять ответные шаги. Но мы воздержимся пока. Однако мы будем смотреть, как будет развиваться ситуация на практике. Мы хотим развивать отношения с США», — заявил Путин. Отвечать пока оказалось не на что.

Кто попал в список?

В опубликованном Минфином США перечне — 114 «политических фигур» и 96 «олигархов».

«Политический» список включает 43 сотрудника администрации президента, 31 члена правительства (включая премьер-министра) и 40 других должностных лиц (председатели Госдумы и Совфеда, руководители спецслужб и силовых ведомств, главы Москвы и Санкт-Петербурга, исполнительные директора крупнейших госкомпаний).

Формально самым высокопоставленным из них является председатель правительства Дмитрий Медведев. А Владимир Путин в список (по крайней мере в несекретную его часть) не попал и пошутил, что ему «обидно» из-за этого.

Список 96 «олигархов» полностью совпадает с рейтингом российских долларовых миллиардеров по версии журнала Forbes на март 2017 года. На тот момент их совокупное состояние оценивалось в $386 млрд, но с того времени выросло примерно до $420 млрд (данные Forbes в реальном времени). То, что Минфин США опирался на рейтинг Forbes, подтвердил BuzzFeed и The Washington Post представитель ведомства.

По какому принципу составлены списки?

Списки в «кремлевском докладе» оказались составлены по очень простым, формальным критериям — вопреки ожиданиям экспертов, что администрация применит систему или иерархию критериев аналитического типа, которые позволят «отфильтровать» людей, приближенных к Путину и правящей элите, от более-менее нейтральных или не играющих большой роли в принятии решений бизнесменов и чиновников. Например, эксперты вашингтонского аналитического центра Atlantic Council, среди которых есть бывшие сотрудники Минфина США и Госдепартамента, предлагали целый набор критериев, фильтров и категорий, чтобы не включать в список всех без разбора «богатых русских» или чиновников, формально занимающих высокие посты.

Но именно то, от чего предостерегали эксперты, и произошло. Копирование списка Forbes привело к тому, что в потенциально «токсичный» доклад попали миллиардеры, не считающиеся особо близкими к режиму (Сергей Галицкий, Олег Тиньков), живущие за рубежом и/или не имеющие в России центра экономических интересов (Юрий Мильнер, Дмитрий Рыболовлев, Елена Батурина, Михаил Фридман, Роман Абрамович), и даже те, на кого в России были заведены уголовные дела (Юрий Шефлер, Глеб Фетисов, Дмитрий Каменщик).

«Критерии отбора «олигархов» поражают своей наивностью. Автоматическое включение лиц с состоянием, оцениваемым в $1 млрд и выше, кажется абсурдным», — рассуждает глава французского отделения британской консалтинговой компании Aperio Intelligence (корпоративные расследования и​ оценка рисков) Джордж Волошин. Он отмечает, что сама по себе оценка состояния — очень сложная задача, которая выполняется тем же Forbes с определенной долей условности.

Основа таких измерений — рыночные цены активов (преимущественно акций, принадлежащих бизнесменам), которые зачастую волатильны. В этом смысле можно считать крайне условной разницу, например, между $950 млн и $1 млрд в оценках Forbes. «Меня включили в список «прокремлевских олигархов», потому что, по оценке Forbes (кстати, весьма условной), мое состояние превышает $1 млрд. И это единственный критерий», — сказал РБК экс-владелец газовой компании «Нортгаз» Фархад Ахмедов. «А у кого состояние оказалось меньше, он сразу признан не «прокремлевским», — иронизирует он.

Непонятно, почему составители доклада ориентировались только на список Forbes, хотя его составляет и авторитетный конкурент — Bloomberg Billionaires Index. «Помимо всего прочего многие из так называемых олигархов из списка либо давно живут за границей и не лезут в политику, либо не имеют существенного политического веса. Странно видеть там фамилии Рыболовлева или [Владимира] Евтушенкова, который попал под раздачу Игорю Сечину (имеется в виду конфликт «Роснефти» и АФК «Система», из которого «Роснефть» вышла победителем. — РБК)», — говорит Волошин.

Что в списке делают глава Росархива или бизнес-омбудсмен?

Чиновники отобраны в список по критерию формальной, бюрократической близости к Путину. Целиком (и даже в том порядке, в каком они представлены на сайте Кремля) в список вошли представители администрации президента, включая председателя Совета по развитию гражданского общества Михаила Федотова, омбудсмена по правам человека Анну Кузнецову, бизнес-омбудсмена Бориса Титова. В полном составе в «кремлевский доклад» включены члены российского правительства. А руководители федеральных агентств и ведомств, помимо спецслужб и силовых структур, отбирались по принципу формального подчинения президенту: иначе объяснить включение в список главы Росархива историка Андрея Артизова невозможно.

При этом в список почему-то вошел глава ФТС Владимир Булавин, но не глава ФНС Михаил Мишустин, хотя оба ведомства одинаково подчинены Минфину, играют роль главных сборщиков доходов в федеральный бюджет (ФНС собирает даже больше).

Наконец, руководители госпредприятий внесены в список, как выяснил РБК, на основании очередности первых 19 госкомпаний в рейтинге РБК 500, от «Газпрома» до Sakhalin Energy. Такой подход оставил за бортом, например, руководителей «Роскосмоса», Россельхозбанка, большинства оборонных предприятий, «Ростелекома», «Почты России» и др. Представитель Минфина США не ответил на запрос РБК.

Почему список разошелся с ожиданиями?

Эксперты Atlantic Council ранее говорили РБК, что оптимальным количеством для «кремлевского списка» будет 30–40 человек, газета «Коммерсантъ» сообщала со ссылкой на свои источники в Вашингтоне про 50 человек (и 300 с учетом родственников). В итоге список оказался гораздо шире, и «он показывает недостаток сфокусированности нынешней администрации на этом вопросе», говорит экономист Deutsche Bank Элина Рыбакова. «Это похоже на телефонный справочник от Минфина США, «бумажный тигр», — метафорична она. Публичной версией доклада об «олигархах» администрация «сделала даже меньше того минимума, который был возможен», резюмирует Рыбакова.

«Путина можно поздравить с «кремлевским списком». Снова все выглядит так, будто Дональд Трамп действует по приказам Путина против интересов США», — расстроен эксперт Atlantic Council Андерс Ослунд (он известен своими антироссийскими взглядами и был соавтором рекомендаций по составлению списка, которые в итоге остались не использованными администрацией). «Внеся в список весь российский кабинет министров, всю президентскую администрацию и всех русских миллиардеров, администрация Трампа дискредитировала и выставила на посмешище санкции США против России и закон CAATSA», — написал он в Twitter.

Скепсиса критикам Трампа добавили комментарии Госдепартамента о том, что, несмотря на вступление в силу с 29 января нового режима вторичных санкций в отношении иностранных контрагентов российского оборонного сектора, исполнительная власть пока не собирается вводить такие санкции и воспринимает их скорее как инструмент сдерживания международных сделок по закупке российских вооружений.

Кроме того, Минфин США 29 января не стал публиковать другой чувствительный доклад — о возможных санкциях против российского госдолга, хотя аналитики инвестбанков все еще ожидают, что этот отчет будет обнародован до конца недели.

Грозят ли фигурантам доклада санкции?

Опубликованный список российских чиновников и олигархов сопровождается настойчивыми заявлениями авторов доклада о том, что «это не санкционный список и включение физических лиц или организаций в этот доклад и приложения к нему ни в коей мере не должно интерпретироваться с целью введения санкций против этих лиц и организаций».

«Санкционный риск для них меньше, чем можно было предположить еще неделю назад», — говорит РБК профессор финансов Хьюстонского университета Крэйг Пирронг.

С другой стороны, Минфин подчеркивает, что в докладе есть еще засекреченная часть (которая в разы превосходит по размерам опубликованную) и на ее основе как раз могут приниматься решения о дополнительных санкциях в отношении российских граждан. «Я подозреваю, что вы не видели засекреченную часть доклада. Санкции будут, и они станут результатом этого доклада», — заверил сенаторов министр финансов Стивен Мнучин. По его словам, в докладе в общей сложности «сотни страниц».

То, как администрация Трампа пока исполняет требования закона CAATSA, подписанного президентом вопреки его воле, можно назвать «пассивно-агрессивной формой соблюдения» этих обязательств, рассуждает Пирронг. С одной стороны, «это месседж о том, что администрация не хочет создавать дополнительных сложностей в отношениях с Россией», считает экономист, а с другой — «сигнал конгрессу о том, что Трамп не потерпит давления в российском вопросе». Факторы внутренней политики США, внутриполитический климат более важны, чем «кремлевский список» сам по себе, отмечает Пирронг.

Вопрос теперь в том, что будет делать конгресс — захочет ли он кодифицировать потенциальное или фактическое расширение санкций, рассуждает Рыбакова. Например, сенаторы Марко Рубио и Крис Ван Холлен в январе уже внесли законопроект, который предлагает вводить санкции против лиц, названных в докладе Минфина США. Но такие санкции должны вводиться не безусловно: их триггером будет признанный Национальной разведкой факт вмешательства России в американские выборы, предлагается в законопроекте.

Могут ли быть дополнительные проблемы у фигурантов списка?

«Откровенно говоря, мы не считаем, что публикация этого доклада будет иметь какие-либо значимые последствия. Американские власти <…> ничего не сказали о том, как они относятся к фигурантам этого списка, их активам и связям с российским правительством», — написали аналитики Sberbank CIB. Они не исключают, что акции компаний, связанных с названными «олигархами», могут временно упасть в цене из-за опасений «более придирчивого отношения американских властей к этим персонам и активам». Но в целом рынки, вероятно, испытают «умеренное облегчение от того, что доклад оказался относительно сдержанным».

Хотя прямых санкционных последствий попадание в список Минфина не влечет, есть косвенное последствие — нежелание западных банков и компаний рисковать и вести бизнес с людьми, которые в будущем могут стать объектами санкций. Широта списка может в этом смысле сыграть против российского бизнеса. Собеседник РБК в аппарате правительства высказал мнение, что публикация списка может затруднить международное сотрудничество.

«Естественной реакцией многих финансовых организаций будет принятие превентивных мер или по крайней мере очень детальная оценка всех репутационных, финансовых и прочих рисков. Особое внимание будет уделяться членам семей этих лиц (родственники не включены в публичную версию доклада. — РБК). В какой-то степени все лица из доклада стали «токсичными», по крайней мере с точки зрения возможных репутационных издержек», — полагает Волошин.

«Возможно, список и делает его фигурантов более «токсичными», — говорит Пирронг. — Хотя большинство из них и так испытывают повышенное внимание с точки зрения комплаенса».

Каждая компания или финансовый институт будет «в ручном режиме» принимать решение, менять ли им статус заемщика или контрагента, который попал в «кремлевский доклад», особенно в случае первого решения о начале работы с клиентом, говорит управляющий партнер по работе с государственными органами Deloitte CIS Геннадий Камышников. «Едва ли можно ожидать отказа от работы с текущими клиентами из-за того, что они упомянуты в списке, так как в самом докладе Минфин США несколько раз жестко подчеркивает, что в данный момент речь не идет о каких-либо санкциях или ограничениях в отношении упомянутых лиц или компаний, если, конечно, они уже не действовали ранее», — размышляет Камышников.

Какие вопросы остаются к докладу?

Всю главную информацию про чиновников и бизнесменов — оценку близости к президенту Владимиру Путину, источники происхождения капитала, индексы коррупции и т.д. — Минфин США поместил в засекреченную часть доклада. В ней же скрыта информация о родственниках фигурантов списка, деловых связях чиновников и олигархов и, самое главное, о «потенциальном воздействии» введения «вторичных санкций» в отношении бизнесменов и в отношении российских компаний с существенным госучастием.

В секретном приложении к отчету могут быть и другие персоны, в том числе должностные лица, не включенные в открытый список, и «олигархи», состояние которых оценивается менее чем в $1 млрд, предупреждает Минфин.

В докладе также анализировались роль государственных и полугосударственных структур (parastatal entities) в российской экономике и потенциальные эффекты от введения против таких структур дополнительных санкций. Эти структуры Минфин США определил как «компании, в которых доля госучастия ​​составляет не менее 25% и которые имели выручку в 2016 году на уровне $2 млрд и выше». Список этих компаний тоже засекречен. Минфин только указывает, что в 2016 году эти организации обеспечивали треть рабочих мест в России и 70% ее ВВП.

Никакие оценки потенциальных эффектов от введения дополнительных санкций против фигурантов списков в открытой части доклада не приводятся. Обращает на себя внимание только то, что Минфин проводил анализ последствий для экономик России и США от «дополнительных санкций в отношении олигархов, высокопоставленных политических фигур и структур с госучастием», тогда как сам закон CAATSA требовал такого анализа только применительно к санкциям против олигархов, государственных предприятий и организаций с госучастием, но не против политиков.