Почему власти вернулись к спорам о нефтяных деньгах
Как Минфин и ЦБ предлагают потратить сверхдоходы из ФНБЧерез год после отказа от смягчения бюджетного правила — одного из основных механизмов, позволяющих российской экономике меньше зависеть от цен на нефть, власти вернулись к этому вопросу. Центробанк, который не раз выступал за неизменность действующей конструкции, теперь поддерживает председателя Счетной палаты Алексея Кудрина, еще до формирования нового правительства призывавшего направлять больше нефтяных денег в экономику, а не в резервы.
Правительство готовится тратить резервы внутри страны как минимум на грандиозные мегапроекты «Газпрома» и НОВАТЭКа, а Банк России опасается, что это разгонит инфляцию, и предлагает альтернативу, которая для него является меньшим из двух зол. Дискуссия, очная и заочная, развернулась на площадках двух форумов, проходивших одновременно 12–13 сентября, — Московского финансового и Международного банковского форума в Сочи.
ФНБ требует решений
В 2020 году размер ликвидной части Фонда национального благосостояния (ФНБ) достигнет 7% ВВП. С этого момента правительство будет иметь право использовать резервы, которые до этого могло только накапливать. Наполнялся ФНБ за счет бюджетного правила — механизма, при котором дополнительные доходы при стоимости нефти более $40 за баррель направляются в резервы и не идут на текущие государственные расходы. В прошлом году Алексей Кудрин публично спорил с правительством, настаивая на повышении цены отсечения до $45. По его мнению, это позволило бы обеспечить дополнительное финансирование образования, здравоохранения и инфраструктуры. Минфин и Минэкономразвития с ним не согласились, власти повысили НДС с 18 до 20%, чтобы финансировать нацпроекты. Сам Кудрин в ноябре говорил РБК, что правительство определилось с налогами, а вопрос с ценой отсечения для нефти снят с обсуждения. В 2019 году споры о бюджетном правиле обострились вокруг вопроса о том, как тратить излишки.
О чем правительство договорилось с самим собой
Правительство достигло договоренности о принципах инвестирования накопленных в ФНБ нефтегазовых доходов, заявил первый вице-премьер и министр финансов Антон Силуанов 12 сентября на Московском финансовом форуме. Деньги будут вложены в крупные нефтегазовые проекты внутри страны. Кроме того, за счет ФНБ будут предоставлены кредиты зарубежным покупателям российского экспорта.
«Не вкладывать деньги в нашу экономику невозможно», — сказал Силуанов. В России есть «интереснейшие, шикарные проекты», которым нужна поддержка государства для запуска за счет средств ФНБ. Речь, в частности, может идти о газохимическом проекте «Газпрома» и Артема Оболенского, экс-партнера Аркадия Ротенберга, в Усть-Луге и проекте НОВАТЭКа «Арктик СПГ-2».
Против инвестиций ФНБ во внутренние проекты выступал министр экономического развития Максим Орешкин. «Считаю, что к инвестициям во внутреннюю экономику ФНБ не имеет никакого отношения», — сказал он в интервью РБК. Для предоставления кредитных ресурсов внутри страны можно найти много других способов, а использовать для этого фонд, номинированный в иностранной валюте, необязательно. Именно Орешкин предложил использовать ФНБ для поддержки внешней экспансии российских производителей: правительство собирается выдавать кредиты зарубежным покупателям российской продукции, чтобы таким образом поддержать экспортеров.
Еще один вариант, который обсуждали власти, — инвестиции из ФНБ по примеру Норвежского суверенного фонда, то есть вложения в более рисковые, но и более доходные активы, например акции иностранных компаний. Однако Силуанов, рассказывая о договоренностях правительства, про этот сценарий не упомянул.
Чего опасается Центробанк
«Вы знаете, я выступала против того, чтобы мы делали очень высокую цену отсечки по нефти для бюджетного правила, а Алексей Леонидович [Кудрин] тогда предлагал увеличить цену отсечки. Я считаю, что на тот момент это [точка зрения ЦБ] было правильно. Но сейчас мы накопили определенную подушку, и если уже менять ФНБ, то лучше это делать более прозрачным способом, возможно через систему отсечки», — заявила в пятницу, 13 сентября, председатель Банка России Эльвира Набиуллина на банковском форуме в Сочи.
Сценарии использования ФНБ регулятор подробно разобрал в проекте «Основных направлений денежно-кредитной политики». Например, вариант с расширением числа финансовых инструментов, в которые позволено инвестировать резервы, «сохранит эффективность бюджетного правила и может повысить общую доходность инвестирования средств ФНБ, но снизит ликвидность и повысит волатильность цен на активы, а также увеличит кредитные риски». Но для политики ЦБ он будет нейтрален в отличие от других сценариев.
С остальными предложениями правительства дела обстоят сложнее. ЦБ считает, что выдача кредитов для поддержки экспорта или финансирование проектов внутри страны за счет всех сверхдоходов ФНБ приведут к потере преимуществ от бюджетного правила, то есть повысят зависимость рубля и инфляции от цен на нефть, хотя и обеспечат ускорение экономики в краткосрочной перспективе. Если использовать для этого не все излишки резервов, а лишь часть, тогда эффект будет не столь значительным, отметил ЦБ.
«Первое наше пожелание правительству, чтобы любые решения по трате ФНБ не увеличивали и не восстанавливали эту зависимость [рубля от нефти]. Это очень важно для сохранения того, что мы создавали много лет», — сказала Набиуллина. По сути, изменение цены отсечения для регулятора — меньшее из зол в сравнении с прямыми расходами ФНБ.
Цена отсечения — острый вопрос для Минфина, который уже отстоял ее неизменность. «Вопрос отсечки цены не рассматривается в правительстве, — заверил журналистов замминистра финансов Владимир Колычев. — Мы накопили не так много резервов, чтобы десятилетиями закрывать выпадающие [в случае падения цен на нефть] доходы».
«Странно такие предложения слышать от Центрального банка. Это как если бы Минфин вдруг начал предлагать снизить ключевую ставку из-за проблем в банковском надзоре и регулировании, — удивился Колычев. — Инвестиции возвратны и возвращаются с определенной доходностью, а от расходов возвратности не может быть, и в случае с длящимися обязательствами их необходимо поддерживать ежегодно».
В России бюджетные правила часто пересматривались, что подрывало доверие к ним, отмечал в августе 2019 года Международный валютный фонд. В 2018 году новое бюджетное правило уже смягчали: правительству было разрешено сводить бюджет в 2019–2024 годах с первичным структурным дефицитом (баланс при базовой цене нефти без учета расходов на обслуживание госдолга) на уровне 0,5% ВВП против нуля ранее.
Какая схема полезнее для экономики
С экономической точки зрения инвестиции из ФНБ в локальные проекты почти равнозначны повышению цены отсечения по нефти в бюджетном правиле (сейчас $41,6 за баррель): и в том, и в другом случае будут увеличены бюджетные расходы. По оценке «Ренессанс Капитала», траты из ФНБ вряд ли составят больше 0,5–1% ВВП в год, то есть 0,6–1,2 трлн руб., исходя из прогнозного ВВП на 2020 год. Это эквивалентно повышению цены отсечения на $4–8 за баррель в 2020 году.
Заявление Набиуллиной может быть связано с тем, что, с точки зрения ЦБ, однородные траты из бюджета на различные цели лучше, чем инвестиции в конкретные проекты, которые могут следовать интересам узкого круга бизнесменов или госмонополий, отметила в беседе с РБК экономист по России и СНГ «Ренессанс Капитала» Софья Донец. Однако для инвесторов лучше вкладываться в локальные проекты, например инфраструктурные, при условии их прозрачности и хорошей доходности.
«Ренессанс Капитал» считает, что инвестиции 1% ВВП из ФНБ во внутренние инфраструктурные проекты принесут 0,6 п.п. дополнительного роста ВВП, укрепят рубль примерно на 3% и увеличат инфляцию на 0,1–0,2 п.п.
Макроэффект от роста цены отсечения или траты средств ФНБ внутри страны будет примерно одинаковым, а дискуссия ведется вокруг того, какие меры удобнее каждому ведомству, считает директор аналитического департамента «Локо-инвеста» Кирилл Тремасов. Для Минфина удобнее инвестировать средства ФНБ напрямую, а для ЦБ — скорректировать бюджетное правило, потому что так проще рассчитывать параметры кредитно-денежных программ. «Набиуллина скорее озабочена тем, что не будет четких правил: сегодня один пришел, попросил, ему выделили, а завтра другой попросил — и ему выделили. ЦБ, таким образом, не будет до конца понимать, сколько же денег вольется в экономику», — пояснил экономист.
Корректировка цены отсечения — это наилучший вариант для экономики, уверена главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова. «Трата ФНБ предполагает ручное управление. Для экономики это абсолютно непрозрачная схема», — сказала она РБК. Рост цены отсечения приведет к тому, что сверхдоходы от нефти пойдут в федеральный бюджет, станут бюджетными расходами, а не пополнят национальную кубышку. «Мы видим исполнение бюджета, а как будут отчитываться по финансированию проектов за счет средств ФНБ, пока непонятно», — отметила Орлова. По ее оценкам, увеличение цены отсечения до $50 за баррель принесет в бюджет около 1 трлн руб. допдоходов в год.