В США снова «заработал» потолок государственного долга
16 марта правительство США в очередной раз за последние несколько лет исчерпало законодательно установленный лимит заимствований. Из-за межпартийной борьбы в конгрессе американское казначейство лишилось возможности наращивать госдолг для бесперебойного финансирования правительственных программ и обслуживания процентов по долгу. В 2011 году такая ситуация продлилась два с половиной месяца и привела к реальной угрозе дефолта США. S&P тогда понизило суверенный рейтинг США впервые в истории, даже несмотря на то, что перед этим законодатели все-таки договорились о повышении потолка. Кризис повторился в октябре 2013 года, когда федеральное правительство на 16 дней прерывало работу из-за того, что конгрессмены вовремя не утвердили бюджет (этот вопрос был увязан с потолком госдолга). На этот раз столь драматических последствий не ожидается – хотя бы потому, что у конгресса есть как минимум полгода, чтобы прийти к компромиссу, не рискуя государственным дефолтом. Но казначейство уже приступило к «чрезвычайным мерам» по финансированию своих обязательств, и чем дольше оно будет работать в таком режиме, тем сильнее будут беспокоиться инвесторы.
Что случилось с потолком госдолга на этот раз?
16 марта 2015 года в США вновь начал действовать лимит госдолга, приостановленный конгрессом в феврале 2014 года. Тогда, в рамках компромисса республиканцев и демократов, потолок федерального долга был временно зафиксирован на уровне $17,2 трлн. Правительству было разрешено занимать на рынке ровно столько, сколько нужно для покрытия бюджетного дефицита, без оглядки на лимит. В ночь с воскресенья на понедельник срок этой «привилегии» истек: ограничение по уровню госдолга снова вступило в силу. Новый лимит установлен на уровне, равном прежнему ($17,2 трлн), плюс заимствования, сделанные Минфином за период, пока ограничение не действовало (около $900 млрд). Теперь потолок – это $18,1 трлн. Столько же составляет фактический госдолг США, то есть правительство больше не может легально наращивать государственные обязательства.
Примерно $40 млрд госдолга не подпадает под ограничение, поэтому общий долг федерального правительства США ($18,15 трлн) слегка превышает законодательную планку.
Госдолг США в цифрах
$18,15 трлн составляет госдолг
$56,6 тыс. госдолга приходится на каждого гражданина
$154 тыс. – на каждого налогоплательщика
На 71%, или более чем на $7,5 трлн, госдолг вырос с начала президентства Барака Обамы
103% ВВП составлял госдолг на 30 сентября 2014 года
Из них 74% ВВП приходилось на долг, находящийся в публичном обращении
Источник: расчеты сайта usdebtclock.org, Министерство финансов США
Почему судьбу госзаимствований решает конгресс?
По конституции полномочия выпускать долговые обязательства от имени США есть только у верховного законодательного органа – конгресса. Практика ограничения госдолга впервые была введена в 1917 году, когда конгресс для облегчения заимствований во время Первой мировой войны установил предельный объем выпуска военных облигаций (liberty bonds), вместо того чтобы рассматривать каждый транш в отдельности. В современном виде лимит госдолга был установлен в июне 1939 года. За последние 50 лет конгресс поднимал потолок госдолга и приостанавливал действие ограничения почти 80 раз.
Что теперь будет делать Минфин США?
13 марта в письме конгрессу с просьбой как можно скорее повысить лимит госдолга министр финансов Джек Лью сообщил, что ведомство приступает к так называемым экстраординарным мерам, чтобы продолжать выполнять свои финансовые обязательства, не прибегая к увеличению общей задолженности. Фактически речь идет об учетных «маневрах», которые позволяют высвободить немного пространства для новых займов. Прежде всего это достигается за счет легальных манипуляций с той частью госдолга, которая фактически принадлежит самому государству (но подпадает под действие лимита) — это ценные бумаги казначейства, принадлежащие различным правительственным фондам и трастам (intragovernmental holdings). Сейчас госдолг, который находится на балансе госфондов, составляет более $5 трлн — 28% от общей суммы федерального долга.
Сколько времени есть у Минфина?
Начиная с 16 марта казначейство США вынуждено полагаться только на остатки наличности плюс обычные поступления в федеральный бюджет (преимущественно в виде налогов), которые разнятся день ото дня, но, как правило, существенно недотягивают до плановых расходов. Согласно анализу Bipartisan Policy Center, час X (дата, когда казначейство больше не сможет задействовать экстраординарные меры) наступит в четвертом квартале 2015 года — между 1 октября и 31 декабря. Если конгресс и к тому времени не решит проблему потолка, федеральное правительство не сможет исполнять свои обязательства в полном объеме.
Наступит ли дефолт США?
Даже если лимит госзаимствований не будет повышен или вновь приостановлен до осени 2015 года, США вряд ли допустят дефолт по своим обязательствам перед кредиторами. Во-первых, дефолт по казначейским облигациям возможен только в случае невыплаты процентов, поскольку основной долг стандартно рефинансируется путем выпуска новых облигаций на ту же сумму. Как правило, Минфин США пролонгирует казначейские облигации таким образом каждый четверг. Эти операции не приводят к увеличению госдолга и могут продолжаться в регулярном режиме, без оглядки на потолок заимствований.
Во-вторых, США в самом крайнем случае могут прибегнуть к так называемой приоритизации выплат: задержать или приостановить платежи по внутренним обязательствам ради своевременных выплат внешним кредиторам. «Периодические трудности с повышением лимита госдолга — это отрицательная особенность американской системы фискального управления, — отметило рейтинговое агентство Moody’s в пятничном докладе. — Но даже при этой особенности способность правительства осуществлять своевременные процентные платежи по долгу остается незыблемой».
Что будет, если технический дефолт все-таки случится?
Американские власти гордятся тем, что с 1789 года выполняли все финансовые обязательства в полном объеме: в отсутствие прецедентов в новейшей истории предсказать, как отреагируют финансовые рынки, попросту невозможно. В 1979 году из-за затянувшихся дискуссий в Конгрессе об очередном повышении лимита госдолга и технического сбоя в системах казначейства США допустили символическую просрочку выплат кредиторам, но это не было признано дефолтом. В октябре 2013 года Минфин США предупреждал, что даже «сама перспектива дефолта оказывает разрушительное влияние на финансовые рынки, американский бизнес и семьи». Ведомство напомнило, что в 2011 году индекс S&P 500 во время дебатов о повышении лимита госдолга упал на 17%. В августе 2011 года Соединенные Штаты впервые в истории лишились высшего кредитного рейтинга от одного из мировых агентств (S&P) из-за внутриполитического кризиса вокруг «потолка» госдолга.