Комиссар Евросоюза — РБК: «Мы очень открыты для диалога с «Газпромом»
Буквально за пару недель Маргрет Вестагер оказалась в центре внимания всех мировых СМИ — сначала она выдвинула обвинения против Google, а следом — против «Газпрома». Западная пресса рисует образ «стальной» и бесстрашной женщины, умеющей принимать жесткие решения без оглядки на большую политику и интересы могущественных корпораций. Но Вестагер уверена, что ее личные качества ни при чем.
— Я сама не понимаю, почему мой личный характер или манера действовать могут быть так интересны. В сфере надзора за конкуренцией ни одно решение не может быть принято не на основе фактов, их интерпретации или доказательств. И это не зависит от времени пребывания еврокомиссара в должности, личных свойств комиссара или еще чего-то подобного. Иными словами, это совершенно неважно. Что важно, так это факты, которые поддерживают нашу предварительную позицию, отраженную в Заявлении о возражениях [посланном Google или «Газпрому»].
— Можете ли вы подтвердить, что те предварительные обвинения, которые легли в основу Заявления о возражениях, направленного «Газпрому» неделю назад, были в основном готовы уже в конце 2013 года? Западные СМИ утверждают, что начало процесса было отложено из-за украинского конфликта.
— Я не знаю, какие мотивы были у моего предшественника [Хоакин Альмуния, комиссар ЕС по вопросам конкуренции в 2010–2014 годах], но дело «Газпрома» действительно началось еще в 2011 году, когда были проведены внезапные проверки в европейских офисах компании. Расследование было начато летом 2012-го. Когда я вступила в должность [1 ноября 2014 года], я попросила моих сотрудников освежить информацию по делу, чтобы я могла оценить его суть и проанализировать, достаточно ли сильны факты для того, чтобы направить Заявление о возражениях. И в процессе это дело, конечно, развивалось: если бы вы сравнили результаты с тем, что было год назад, вы бы увидели разницу.
— Получала ли Еврокомиссия в процессе расследования формальные или неформальные жалобы от конкурентов «Газпрома» или импортеров газа (ведь предыдущие антимонопольные дела Еврокомиссии нередко начинались с подобных жалоб)?
— Да, это нормально, когда потребители или конкуренты предъявляют такие жалобы, и часть нашей работы состоит в том, чтобы убедиться, что эти жалобы сами по себе не являются антиконкурентным поведением. В случае с «Газпромом» это были в основном неформальные жалобы. Но когда расследование переходит на новый этап, как сейчас, то, конечно, значение имеют только факты и доказательства.
— Британский журнал The Economist написал про документ, который вы направили «Газпрому», следующее: «Это сотни страниц текста. Они подробно описывают мутный мир российского газового экспорта, где фигурируют доходные компании-посредники, чьи бенефициары неизвестны, где сделки заключают политики, а не бизнесмены и где присутствует изрядная доля геополитического фаворитизма». Вы согласны с таким эмоциональным описанием?
— Мы не публикуем Заявления о возражениях, поскольку в них вы обнаружите конфиденциальную информацию, которая может относиться не только к компании — объекту претензий, но и к другим компаниям, которые, например, делились своими жалобами с Еврокомиссией. Поскольку этот документ непубличен, догадки или попытки стороннего анализа могут быть более красочными, чем то, что вы обнаружите, если прочтете сам документ. В реальности это не такое уж захватывающее чтиво.
— «Газпром» отреагировал на претензии Еврокомиссии, напомнив, что является стратегической организацией, подконтрольной государству, и предложил договариваться в том числе «на межправительственном уровне». Антимонопольному регулятору ЕС и раньше приходилось преследовать государственные компании. Насколько реальны в таком случае переговоры непосредственно с правительством?
— Мы открыты ко всем, кто готов общаться с нами по этому делу. Я провожу те встречи, которые актуальны для работы по делу, и с теми людьми, которые хотят участвовать. Но для нас важно, что мы относимся к любой компании одинаково, независимо от формы ее собственности. Вы наверняка знаете, что в Европе тоже есть очень крупные и значительные предприятия, которые полностью или частично принадлежат государству. У некоторых из них тоже время от времени возникают проблемы с Еврокомиссией. Поэтому дело не в том, кто владеет компанией. Мы рассматриваем бизнес исключительно с коммерческой точки зрения, а я привыкла подходить к этому как к профессиональному вопросу.
— Но компании, о которых вы говорите, принадлежат европейским государствам (как французская EDF или Болгарский энергетический холдинг), а здесь вы, возможно, впервые имеете дело с госкомпанией не из Евросоюза…
— На самом деле нет никакой разницы, EDF это или «Газпром». И я не берусь утверждать, были ли случаи, когда Еврокомиссия вела дела против компаний с государственным участием, но не из ЕС, я не проверяла.
— Долгосрочные газовые контракты «Газпрома», как известно, защищены коммерческой тайной. Еврокомиссия в сентябре 2011 года провела выемку документов в офисах «Газпрома» и его контрагентов в странах Европы, Financial Times назвала это «крупнейшим антимонопольным рейдом» в европейской истории. За время расследования вам удалось получить доступ ко всей контрактной документации «Газпрома»? У компании не осталось перед Еврокомиссией никаких секретов?
— Мне сложно ответить на ваш вопрос (смеется). Это очень тщательное расследование, в котором мы имеем дело со строго конфиденциальной информацией. Разумеется, часть доказательств появилась во время нашей следственной работы, а также в ходе анализа рыночного поведения, ценовых механизмов. Мы храним это знание и не раскрываем его ни перед кем за пределами расследования.
— Предварительная позиция Еврокомиссии заключается в том, что контракты «Газпрома» с оптовыми импортерами газа идут вразрез с правилами конкуренции. Но в публичных заявлениях Еврокомиссии по этому делу нет прямого указания на то, что от этих действий пострадали конечные потребители газа. У вас есть такие свидетельства или это само собой разумеющееся?
— Конечно, есть чисто юридический подход, но есть и практический подход к реальному миру. И если Еврокомиссия права, говоря о несправедливом ценообразовании (а в некоторых странах цены, возможно, были завышены на 4% относительно ряда «бенчмарков»), то, разумеется, конечный потребитель это почувствует, поскольку он отапливает дом за счет электроэнергии, полученной из газа, или готовит еду на газовой плите. Я думаю, это достаточно очевидно. Если наше предварительное мнение о несправедливых ценах верно, понятно, что эти цены спускаются по цепочке до конечных потребителей энергии.
— Вопрос о ценообразовании «Газпрома» — самый важный в этом деле и, наверное, самый трудный для понимания. Во-первых, когда Еврокомиссия утверждает, что «Газпром», вероятно, выставлял завышенные цены в пяти странах (Болгария, Эстония, Латвия, Литва и Польша), подразумеваете ли вы, что это несправедливое поведение продолжается?
— Да, мы считаем, что продолжается… И вы правы, что ценовой механизм очень сложный. Мы не считаем противозаконной саму модель ценообразования, при которой стоимость газа индексируется в соответствии с ценой на нефть. Нам приходится еще немного усложнять вопрос, когда мы говорим, что проблему создает не сама модель нефтяной привязки, а то, как она используется, то, как она работает. В нашем анализе мы сравниваем цены с рядом эталонов (benchmarks) и с другими ценовыми механизмами на других рынках. Естественно, на разных рынках цены различаются. Мы не стремимся к одной цене для всего европейского рынка, поскольку газовые рынки в Европе по-прежнему фрагментированы. Хотя мы надеемся, что единый рынок будет создан, цены могут различаться, и наши претензии направлены только на те рынки, где цены предположительно несправедливо завышены.
— Еврокомиссия не возражает против модели ценообразования с нефтяной привязкой, которой придерживается «Газпром». Значит, вы принимаете и систему скидок, которые «Газпром» выборочно применяет для своих клиентов?
— Разумеется, у нас нет никаких предубеждений, как должен выглядеть контракт. Мы не собираемся устанавливать ценовой контроль ни в этом случае, ни в других. Но если эти контракты разъединяют рынки, делая их еще более фрагментированными и навязывая несправедливо высокие цены, мы обязаны с этим бороться. При этом мы понимаем, что различные виды контрактов имеют право на существование, если они согласуются с правилами конкуренции.
— Дело против «Газпрома» началось в 2011–2012 годах, но после этого контракты с европейскими клиентами неоднократно корректировались, цены пересматривались «с учетом рыночной ситуации», предоставлялись скидки. Учитывала ли эти изменения Еврокомиссия в своем расследовании и Заявлении о возражениях?
— Да, конечно. Мы очень внимательно следим за этим рынком. Если вы обратите внимание, только в нескольких странах [пяти] мы выявили завышение цен. В целом могут быть абсолютно обоснованные причины для пересмотра контрактов. Да, мы следим за рынком и видим, что некоторые контрактные условия меняются, как и рыночное поведение, — это тоже для нас важно.
— Вы говорите о несправедливо высоких ценах на газ. Но как может Еврокомиссия установить точный, «справедливый» уровень цен и навязать его «Газпрому»? Что понадобится сделать компании, чтобы исправить ситуацию?
— Действительно, Еврокомиссия не может напрямую регулировать цены. Мы не можем сказать компании: «Вот цена, которую вы можете запросить». Но мы говорим: поведение, которое приводит к несправедливо завышенным ценам, антиконкурентно по существу. И, конечно, мы ожидаем, что «Газпром» ответит, потому что его руководство, его глава [Алексей Миллер] и правление знают свой бизнес в тысячу раз лучше, чем Еврокомиссия или любое другое ведомство. У них есть непосредственные возможности предложить способы решения этого вопроса.
— Некоторые эксперты считают, что дело Еврокомиссии против «Газпрома» может стать центральным антимонопольным кейсом этого десятилетия в Европе, подобно тому, как дело против Microsoft стало определяющим для предыдущего десятилетия. Антимонопольный спор с Microsoft продолжался около 10 лет. Вы допускаете, что дело «Газпрома» может затянуться столь же долго?
— Я не знаю. Очень многое зависит от того, как сейчас будет развиваться ситуация. Заявление о возражениях — это, по существу, первый шаг в рамках нового этапа рассмотрения дела. Это только самое начало нового этапа. Мы будем ждать ответа «Газпрома», они могут созвать слушание, если захотят. Мы очень открыты к разговору, потому что наша позиция пока носит предварительный характер и нам нужны ответы от компании. Сейчас важно не строить гипотез о том, что случится дальше, дальше и дальше, и у «Газпрома» есть четкое право на защиту от наших претензий.
Евросоюз против «Газпрома»