Киллеры госзаказа: как устроен бизнес жалобщиков в сфере госзакупок
Журнал РБК изучил этот странный рынок и нашел человека, которого некоторые его участники называют крупнейшим киллером госзаказа в России. Сам он называет себя активным участником ОНФ в борьбе с коррупцией в госзакупках.
43-летний нижегородец Александр Кулаков заваливает жалобами на госзакупки Федеральную антимонопольную службу (ФАС) уже почти шесть лет. За это время он направил около 500 обращений: по утверждению самого Кулакова, по ним были аннулированы закупки на сумму 400 млрд руб. Для сравнения: Общероссийский народный фронт (ОНФ), который в сентябре 2013 года начал проект «За честные закупки», с тех пор пресек нарушения на сумму 290 млрд руб., говорится на сайте движения. Раньше Кулаков тоже входил в ОНФ, но потом фронт от него открестился.
В ФАС отказались сообщить статистику обращений Кулакова, сославшись на закон о защите персональных данных. Журнал РБК попытался подтвердить его слова: в реестре жалоб на госзаказы по закону 44-ФЗ (регулирует заказы госструктур) в ФАС от имени Кулакова подано 120 жалоб на сумму более 225 млрд руб., из них предписания выданы по жалобам на 140 млрд руб. Еще 80 жалоб на сумму около 330 млрд руб. подано от общественной организации «СтопКартель», которую возглавляет Кулаков, из них предписание выдано по 17 жалобам более чем на 92 млрд руб. Жалобы, поданные Кулаковым в рамках 223-ФЗ (закон регулирует закупки госкомпаний), невозможно подсчитать, так как во многих заявлениях скрыто имя заявителя.
Кулаков никогда не руководил бизнесом, не претендовал на господряды и даже никогда не был в здании ФАС: «Зачем отнимать драгоценное время сотрудников, пересказывая содержание своих обращений?». Он утверждает, что его основное место работы — юридическая компания, которую он не называет и отказывается говорить, почему.
Одним из последних обращений Кулакова стала претензия по поводу закупки одной из структур «Газпрома» на 41,2 млрд руб. Кулаков указал: единственным поставщиком труб большого диаметра для компании все чаще становится Загорский трубный завод. Это новый участник рынка: он открылся в 2016 году, а весной 2017-го блокирующий пакет акций предприятия приобрел адвокат Николай Егоров, однокурсник президента Владимира Путина.
После жалобы — что, конечно, необязательно означает вследствие — закупки труб обсудили в Минпромторге. Совещание вел глава ведомства Денис Мантуров, в нем участвовали представители ФАС, «Газпрома» и крупнейшие трубные компании (ТМК, ОМК, ЧТПЗ и др.). Как писал «Коммерсантъ», «большие трубники» были недовольны, что многие тендеры на поставку труб «Газпрому» в 2018 году переносились или были признаны несостоявшимися, после чего контракты заключались в формате закупки у единственного поставщика. По итогам совещания ФАС поручили подготовить для «Газпрома» алгоритм закупки труб большого диаметра, при котором закупка у единственного поставщика возможна лишь в исключительных случаях и лотом не более чем на 160 т.
Активисты и киллеры
На языке профессиональных жалобщиков — киллеров госзаказа, как они любят называть себя сами, — этот прием называется «качнуть тему»: активист изучает условия конкурса, находит повод для подачи жалобы, а заодно и инфоповод для СМИ. Обвинения в коррупции в этом смысле одна из лучших тем. Работу киллеров можно назвать оказанием юридических услуг на аутсорсе: чаще всего клиентами жалобщиков становятся генподрядные компании или госзаказчики, которые по тем или иным причинам хотят сорвать конкурс или оспорить его итоги.
Самый сложный вопрос — как отличить киллеров госзаказа от общественных деятелей, организаций и просто неравнодушных граждан, которые действуют в интересах общества, а не отрабатывают заказ. Сделать это сложно, так как публично и те и другие декларируют одни и те же поощряемые обществом задачи вроде борьбы с коррупцией, говорит советник адвокатского бюро «Линия права» Алексей Костоваров: «Хотя известны общественники, чья деятельность соответствует декларируемым целям и не направлена на решение сиюминутных утилитарных задач».
Тот же Кулаков уверяет, что коммерческой составляющей в его жалобах нет: «Это общественная деятельность, я охотно помогаю там, где ущемлены интересы того или иного участника торгов». Когда корреспондент журнала РБК позвонил ему и представился руководителем подрядной компании, Кулаков отказался от какой-либо оплаты на стартовом этапе, лишь оговорился: «Если увидим нарушения, можно будет обсуждать конкретные условия». Также он заявил, что может помочь с пиаром, поскольку о крупных нарушениях по его наводке охотно пишут СМИ: «Если там сговор, картель, крупный госзаказ, они берут все подряд, крупное федеральное деловое СМИ может взять вполне».
Связь компании с наемным жалобщиком обычно отследить невозможно. В любом случае эта схема сотрудничества законная: закон «О госзакупках», который в профессиональной среде называют 44-ФЗ, разрешает общественным организациям выступать в качестве заявителей жалоб. Нормы Евросоюза, например, запрещают общественнику или юристу подавать жалобу «из академического интереса», он должен доказать, что потенциально мог бы претендовать на господряд.
По данным на портале госзакупок, в 2017 году в России было заключено более 3,5 млн контрактов на сумму 6,31 трлн руб. — в деньгах этот рынок вырос на 17% по сравнению с предыдущим годом, указано в сводном аналитическом отчете ФАС. В том же 2017 году в антимонопольную службу поступило почти 97 тыс. жалоб на госзакупки по 44-ФЗ и 223-ФЗ (для сравнения: в 2015 году их было 75 тыс.).
Собеседники журнала РБК в ФАС расходятся в оценках работы киллеров госзаказа. Одни говорят, что жалобщики мешают нормальной работе ведомства и срывают исполнение бюджета, другие считают их санитарами леса: «Если в госзакупке все верно и прозрачно, никакой «киллер» не страшен».
«Имя через шумиху»
Звезда Александра Кулакова взошла в 2013-м, когда он стал одним из первых активистов упомянутого выше проекта «За честные закупки» ОНФ — общественного движения, созданного в 2011 году по инициативе Владимира Путина. Целью проекта была заявлена борьба с нарушениями в госзаказе, и Кулаков начал отправлять жалобы на госзакупки в ФАС, а в ноябре 2014 года, по его словам, подал заявление на вступление в ОНФ.
В это время он работал юристом в Нижегородской государственной консерватории им. Глинки. До этого, по собственным словам, трудился в банковском секторе: «Должности были рядовые, работа мне не особо нравилась».
А еще раньше Кулаков работал в подразделениях по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД Нижегородской области, где дослужился до главы отдела по борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем, и неправомерному возмещению НДС из бюджета. В ГУВД он попал сразу после окончания Нижегородского юридического института МВД.
В статусе представителя ОНФ Кулаков отправлял жалобы в течение трех лет. На сайте движения он значился как «эксперт, активист проекта» (скриншот по состоянию на январь 2016 года, найденный с помощью сервиса Web-archive, есть в распоряжении редакции). В начале 2016-го он подал очередную жалобу, где указал на возможное уклонение «Газпрома» от уплаты 129 млрд руб. налогов. После этого ОНФ открестился от своего эксперта: тогдашний сопредседатель центрального штаба движения Александр Бречалов (в 2017 году стал главой Удмуртской Республики) заявил информагентству RNS, что Кулаков — «это, по сути, самозванец, ОНФ с ним не коммуницирует».
«Кулаков полез в то, в чем не очень-то разбирается, чтобы сделать себе имя через обращения в СМИ и шумиху, а ОНФ не готово его прикрывать», — цитировало издание «Нижний сейчас» собственный источник в нижегородском отделении ОНФ. Сам Кулаков утверждал, что был членом ОНФ и даже получил благодарственное письмо от Бречалова за отмену сомнительной закупки на проектирование и строительство объектов к ЧМ-2018. В разговоре с журналом РБК он назвал ту ситуацию рабочим моментом и заявил, что сегодня является активистом московского ОНФ. В ОНФ на запрос журнала РБК не ответили.
Закупки «Газпрома» остаются излюбленным предметом жалоб Кулакова. На вопрос журнала РБК о причинах, по которым он не проявляет такого же интереса к другим крупнейшим корпорациям, он ответил, что всему свое время: «В «Газпроме» по сравнению с другими госкомпаниями нарушений на сегодня все-таки больше».
Жалобные тарифы
Масштаб работы киллеров госзаказа начал расти особенно сильно в 2014 году, после вступления в силу нового федерального закона «О госзакупках», того самого 44-ФЗ, который заменил 94-ФЗ. Новый закон, в частности, упростил процедуру подачи жалоб в антимонопольную службу. «В рамках предыдущего закона жалоб тоже было немало, но сегодня опытные юристы подают их быстро, удаленно, к тому же жалоба не облагается пошлиной», — отмечает Дмитрий Гавриленко, старший юрист антимонопольной практики юридической фирмы Art De Lex.
Конечно, штатные специалисты отделов закупок могут подавать жалобы и сами, но они часто бывают перегружены работой, к тому же следить за динамично развивающимся законодательством и правоприменительной практикой им бывает сложно. «Поэтому многие компании, особенно те, кто часто участвует в закупках, отдают этот функционал на аутсорсинг», — говорит Алексей Костоваров.
Привлеченные для работы с ФАС специализированные юристы, по сути, делают то же, что и жалобщики, но официально, не скрывая имени заказчика. «Если же мотивы компании неэтичны, она прибегает к услугам различных активистов», — говорит Гавриленко. Например, хочет надавить на госзаказчика с целью получения более выгодных условий, угрожая срывом сроков или отменой торгов. «Известны случаи, когда потенциальный участник требует отдать ему закупку, угрожая в противном случае проблемами с ФАС», — говорит юрист. На стадии, когда ФАС приняла жалобу, ее автор снова появляется и предлагает решить дело мирно. Но это простой вариант, установить настоящую причину подачи жалобы бывает сложно, говорит Гавриленко: «Иногда мотивы очень сложно понять со стороны».
Услуги киллеров востребованы еще и потому, что компании часто не хотят сами подавать жалобу. «Опасаются, что направят жалобу, выиграют конкурс — и заказчик будет им мстить за поданные жалобы, например придираясь к результатам работ», — объясняет Екатерина Смирнова, партнер юридической группы «Яковлев и партнеры».
Стандартный тариф на услуги киллера госзаказа — от 30 тыс. до 200 тыс. руб. как за подачу, так и за отзыв жалобы, рассказали журналу РБК участники этого рынка. В особо сложных случаях с крупными заказами стоимость услуги может достигать 1–3 млн руб. Спектр услуг в этой сфере весьма разнообразен, от узких задач по подаче жалобы и ее сопровождению при рассмотрении до комплексного обслуживания — участие в закупке, обжалование в ФАС России и освещение в прессе. Обращаться в суд для оспаривания результатов конкурса могут только юристы — представители пострадавших компаний: общественник здесь бессилен, поскольку не является пострадавшей стороной.
Объем российского рынка услуг киллеров госзаказа оценить сложно, большей частью он существует в серой зоне — в разговорах с журналом РБК участники этого рынка называли разные цифры, но не менее 12 млрд руб. в год. В ФАС о нем говорят очень сдержанно. «Давать оценку действиям заявителей некорректно, — сказал журналу РБК начальник управления контроля размещения госзаказа федерального ведомства Артем Лобов. — Комиссия ФАС в сфере закупок объективно, всесторонне рассматривает обстоятельства дела».
Специалисты по ловушкам
Технологию работы киллеры госзаказа описывают так: они либо помогают подготовить конкурсную документацию с «ловушками» для заказчика, либо сами ищут эти «ловушки» и срывают конкурс. Чаще всего речь идет о подрядах на строительство, содержание и ремонт дорог, на поставку медицинского оборудования или питания в социальные учреждения, а также на поставку стройматериалов или о заказах в сфере ЖКХ.
Основных ловушек три. Во-первых, это требования к характеристикам товара: химический состав, результаты испытаний и тому подобное — участник с улицы не способен правильно заполнить эти ребусы. Во-вторых, объединение однотипных заказов в один — так стоимость подряда укрупняется с 50–100 млн руб. до нескольких миллиардов, и небольшой бизнес уже не может в нем участвовать, так как для этого как минимум нужна банковская гарантия на 5–10% от стоимости подряда. В-третьих, заказчик может предъявить нелогичные требования к финансовому положению подрядчика, опыту его работы, наличию оборудования.
В каждом российском регионе есть свои знаменитые жалобщики. Например, Кулаков называет в их числе активиста из Самары и доверенное лицо Владимира Путина Вадима Нуждина, координатора самарского антикоррупционного проекта ОНФ, предпринимателя Алексея Савоськина из Тюмени, а также сопредседателя штаба Народного фронта в Петербурге Виталия Фатеичева. В Ленинградской области не первый год работает группа юристов под руководством Анатолия Бикеева, ранее они издавали журнал при управлении ФАС в Петербурге.
О команде Бикеева в 2014 году писало петербургское издание «Фонтанка». В одном из материалов корреспондент описывал свои диалоги с подобными жалобщиками и пересказывал условия, которые они назвали: «Так как мы пришли с улицы, нам лишь готовы написать требования к товарам, которые войдут в состав конкурсной документации какого-нибудь, неизвестно какого, заказа, и дальше с этими требованиями нам самим придется договариваться с заказчиком».
Кулаков говорит, что сейчас закупками менее чем на 1 млрд руб. не интересуется. «Жалобы выше этой суммы рассматривают в центральном аппарате ФАС, а к нему у меня больше доверия», — объясняет он. Дело не в доверии, а в желании пропиариться и набить цену своим услугам по подаче жалоб, едко комментирует его слова один из активистов-конкурентов.
«Жаловаться на такие крупные госзаказы — все равно что тыкать пластмассовым ножиком в медведя», — говорит гендиректор компании «Спецстрой» Артур Данчаров. В Санкт-Петербурге он тоже был известен как киллер госзаказа: в 2014–2017 годах Данчаров направлял десятки жалоб на госзакупки в Санкт-Петербурге и области, но затем сам переключился на господряд. В 2017–2018 годы его компания получила заказы на общую сумму более 1 млрд руб., следует из данных портала госзакупок. Данчаров признается, что его деятельность как жалобщика была направлена на получение конкретных подрядов для своих компаний, компаний его бизнес-партнеров и контрагентов: «В отличие от Александра Кулакова, который хаотично рассылает жалобы с сомнительными целями».
Два закона
Сегодня жалобы в ФАС чаще касаются закупок по 44-ФЗ, поскольку по нему «шаг влево, шаг вправо — расстрел», отмечает Екатерина Смирнова. По ее словам, консультантов и юристов чаще привлекают для работы с закупками по 223-ФЗ, который регулирует конкурсы госкомпаний. «По 223-ФЗ каждая госкомпания разрабатывает собственную систему оценки заявок, которая, как правило, основана на сложном экономическом анализе, так что для ее обжалования нужны глубокие знания», — объясняет Смирнова.
По ее прогнозам, в следующем году эта тенденция изменится. Поправки в 223-ФЗ ввели новые правила для закупок, участниками которых может быть только малый и средний бизнес (на него должно приходиться не менее 15% закупок госкомпаний). Новые правила фактически дублируют более строгий 44-ФЗ, который позволяет общественникам подавать жалобы, так что стоит ожидать увеличения числа обращений.
По данным портала госзакупок, через 223-ФЗ проходит около 25 трлн руб. в год, тогда как через 44-ФЗ — около 6 трлн руб. Сегодня общественная организация может подать жалобу только после окончания подачи заявок на конкурс по 223-ФЗ и только в течение десяти дней после публикации протокола с итогами торгов. Считается, что до окончания торгов права общественников никак не могут быть нарушены. На конкурсы по 44-ФЗ поступает около 90% всех жалоб, оценивает Гавриленко из Art De Lex.
Более 96% закупок госкомпаний в 2017 году прошли на неконкурентной основе, говорилось в докладе Минфина. А осенью 2016 года глава ФАС Игорь Артемьев, выступая в Госдуме, заявил, что закупки госкорпораций в 95% случаев являются имитацией торгов: «Мы считаем, что этот закон 1995 года (223-ФЗ. — Журнал РБК) устарел, он должен быть отменен, и вместо него должна появиться глава в законе о конкуренции». Принятие поправок позволит сильно расширить масштаб деятельности жалобщиков.
Тенденция к увеличению количества жалоб сохраняется из года в год. В первом полугодии 2018 года в центральный аппарат и территориальные органы ФАС поступило более 3,3 тыс. жалоб в рамках 223-ФЗ и более 42 тыс. жалоб на госзакупки по 44-ФЗ, сообщили журналу РБК в ведомстве. По итогам 2017 года в ФАС поступило почти 97 тыс. жалоб: 89,3 тыс. на госзакупки по 44-ФЗ и 7,6 тыс. — в рамках 223-ФЗ (см. инфографику).
«Жалоб становится больше по экономическим причинам: госзаказ и закупки компаний с госучастием — это триллионы рублей, почти треть российского ВВП, — говорит Екатерина Смирнова. — Грубо говоря, деньги в стране остались только у государства, отсюда рост интереса подрядчиков к закупкам».
Волшебник и Новый год
После того как в 2017 году вступили в силу поправки в 44‑ФЗ, запретившие физлицам обжаловать строительные заказы, Александр Кулаков создал общественную организацию «СтопКартель». Она работает без регистрации в ЕГРЮЛ, что допустимо законом, пояснил он. Сопредседатели организации — журналисты нижегородских изданий Ирина Славина и Александр Пичугин.
Теперь Кулаков отправляет жалобы де-факто, как и раньше, от себя, подписываясь собственной электронной подписью (следует из его жалоб в базе ФАС), но де-юре — от «СтопКартеля». Среди последних успехов: возбуждение административного дела в отношении удмуртского регионального оператора по обращению с твердыми отходами «Спецавтохозяйство» за объединение работ на разных территориях в один лот на 1,7 млрд руб. и успешная жалоба на аналогичное нарушение в закупке на 2,9 млрд руб. на ремонт дорог и мостов омского Управления дорожного хозяйства.
После конфликта с руководством ОНФ Кулаков перебрался из Нижнего Новгорода в Москву. «Мне как эксперту не нашлось достойной работы в Нижнем Новгороде, в том числе в городской администрации», — говорит он. Сейчас он рядовой сотрудник в некой московской юридической компании, о которой лишь сообщает: «До пяти вечера сижу на «Кропоткинской», потом еду домой». На вопрос, как в компании относятся к его хобби с подачей жалоб, он не ответил.
Корреспонденту журнала РБК Кулаков обещал презентовать свою книгу стихов. Их можно прочитать и на портале «Стихи.ру», где он публикуется под псевдонимом «Ваш волшебник». Например: «Пишите, никого не осуждая, — от чувства к чувству стопы расставляя, бесчувственны лишь тени корабля, теряющего «преданность руля».
Возможно, лиричность настроения Кулакова объясняется тем, что конец года — любимое время всех киллеров госзаказа. «Самый мощный урожай будем собирать сейчас, под Новый год, — рассказывает один из них. — Чиновники знают, что самые подозрительные контракты нужно заключать до 10 января, пока никто не очухался. Они высаживают залетных пассажиров из конкурса в последние рабочие дни, подписывают договор со своими, и когда залетные начинают жаловаться, свои уже вовсю работают. Отмена контракта, по которому начались работы, — огромная редкость».
По словам собеседника, киллеры мониторят закупки и закидывают на них жалобы 25–26 декабря, чтобы блокировать заключение контракта. «Отзыв жалобы в этот период вдвое-втрое дороже, для нас Новый год — как 8 Марта для цветочников и первый снег для шиномонтажа», — говорит он.