Круговая порука: почему контрольно-надзорная система столь неэффективна
Прокуратура и следствие едины
Как в советский период, так и в течение всего периода существования России мы постоянно слышим об очередных проектах по поводу реформирования контрольно-надзорной системы как эффективного способа развития экономики. В очередной раз эта тема прозвучала и в последнем послании президента России.
Однако до настоящего времени дальше разговоров и неуклюжих попыток что-то сделать не доходило. Например, очень долго политики полемизировали по поводу разделения органов прокуратуры и следственного аппарата как средства кардинального повышения качества и объективности следственной работы. В конце концов реформу провели, однако ее результат оказался плачевным, качество и объективность следствия ничуть не улучшились.
Действительно, прокуратура прекратила заниматься расследованием преступлений. Но в то же время она стала дистанцироваться от реального надзора за следствием. Рассмотрение «жалобных» потоков на беззакония следствия завершается, как правило, необоснованными отписками об отсутствии нарушений либо направлением жалоб следственным руководителям. Своего, отличного от следственного мнения при рассмотрении жалоб и ходатайств в суде прокуроры не имеют, всегда консолидируясь со следователем независимо от существа вопроса.
В подавляющем большинстве случаев они проявляют аналогичную солидарность и после окончания следствия, на стадии утверждения обвинительного заключения и при поддержании обвинения в суде. В итоге какого-либо влияния на объективность и качество следствия прокуратура практически не оказывает.
Почему система не работает?
Первоочередная задача контрольно-надзорного аппарата состоит в необходимости превентивного упреждения нарушений закона, чтобы исключить вред интересам общества и государства при расходовании бюджетных средств, осуществлении предпринимательской и иной деятельности, связанной с расходованием государственных средств и реализацией прав человека.
Если это не удалось, контрольно-надзорный аппарат обязан в минимальные сроки обнаружить допущенные нарушения и документировать. Затем соответствующий материал для окончательного разрешения направляется в компетентный орган.
Исходя из принципа «возможность украсть создает вора», контролеры также принимают меры к устранению причин и условий, способствующих преступлениям и другим правонарушениям. Часть функций контрольно-надзорного аппарата связана с осуществлением фискальной политики, выдачей лицензий и другой разрешительной документации в интересах бизнеса. Таким образом, этот аппарат решает задачи, не только непосредственно связанные с предпринимательством, но и пронизывающие экономику страны в целом.
Что негативно влияет на адекватность контрольно-надзорной работы? Во-первых, конечно, нескончаемая и общеизвестная тема коррупции, поглотившей огромное число чиновников, использующих должностной статус в целях личного обогащения.
Крайне отрицательно на контрольной работе сказываются ведомственная солидарность и борьба за честь мундира, характерные для отдельных контрольных ведомств. С учетом чиновничьего менталитета стало традиционным, когда костяк соответствующего ведомства формируется вокруг главного лица не столько по принципам квалификации и работоспособности, сколько по мотивам личной преданности и надежности. В любом ведомстве такое явление противоречит интересам дела и влечет круговую поруку между чиновниками различного уровня.
Негативно влияет и несовершенство государственного механизма, допускающего дублирование отдельных функций, либо наделение некоторых органов несвойственными для контрольно-надзорных органов полномочиями.
Например, имея статус государственного органа, администрация президента РФ (в лице контрольного управления президента РФ, его полномочных представителей в федеральных округах и федеральных инспекторов) наделена исполнительно-властными и контрольными полномочиями, дублируя деятельность министерств и ведомств правительства РФ, также занимающихся этими вопросами.
Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, нередко под влиянием очередных кампаний выполняет несвойственные этому виду деятельности рейды и обследования, характерные для контрольно-ревизионного аппарата и правоохранительных органов.
Следственные комитеты, органы ФСБ и другие правоохранительные органы содержат у себя в штате экспертные подразделения, несмотря на то что в соответствии с ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» судебные экспертизы должны проводиться независимыми специалистами, не находящимися в подчинении у лиц, руководящих правоохранительной деятельностью.
Бесконечная реформа
Положение дел усугубляется бесконечными процедурами реформирования контрольно-ревизионного аппарата под благовидным предлогом его оптимизации.
Отдельного внимания заслуживают вопросы борьбы заинтересованных ведомств за «протаскивание» через Государственную думу правовых норм, отвечающих их интересам, но не имеющих ничего общего с реальными интересами государства и бизнеса. Эта тема никогда и нигде не обсуждается, поскольку, как правило, десятки интересантов и лоббистов со всех сторон оккупируют исполнителей, готовящих законопроект, и, конечно, первоочередную роль на этом этапе играют заинтересованные ведомства. Чаще всего подготовленные законопроекты отвечают интересам правительственных чиновников и беспрепятственно принимаются законодателями, большинство которых при обсуждении проекта закона не погружаются в его терминологию, детали и отдельные положения, зачастую требующие особых познаний и дополнительной подготовки.
Проблема лоббирования закона напрямую связана с контрольно-надзорной деятельностью. Например, решение о разделении функций прокурорского надзора и следствия по различным ведомствам явилось итогом многолетней борьбы за сферы влияния и объем полномочий между отдельными ведомствами и некоторыми ответственными руководителями.
Многие благозвучные тезисы, озвученные в высших эшелонах власти и отвечающие интересам бизнеса, так и остаются не более чем популистскими высказываниями. А на деле все происходит с точностью до наоборот.
Как относиться, например, к продекларированному руководством страны «замораживанию» всех налогов? Впоследствии оказалось, что правительственные ведомства одновременно с этими высказываниями установили новые сборы и платежи, отличие которых от налогов носит лишь терминологический характер (например, для большегрузных машин).
Единая и вразумительная концепция осуществления контрольно-надзорной деятельности практически отсутствует. Унифицированные правовые нормы, содержащие общие принципы контрольно-надзорной деятельности, не приняты. По масштабам негативного влияния на бизнес все эти проблемы сродни коррупционным.
В этих условиях предпринимательское сообщество, не понимая правила игры, с недоверием относится к контролирующим органам, рассматривая их представителей как потенциальных взяточников, а периодические проверки как эффективный способ зарабатывания денег.
Как все это преодолеть?
Во-первых, следует обратить внимание на правовое урегулирование описанных проблем, каждая из которых требует отдельной и тщательной проработки. Для этого всем предпринимателям необходимы стабильность и мотивированность правовой системы, государственной структуры и правил игры. Любое нововведение для бизнеса сейчас негативно, поскольку каждые новые правила требуют от него привлечения дополнительных средств.
Необходимо в корне пересмотреть кадровую политику, обеспечив комплектование государственных органов на основе знаний и опыта претендента, его деловых и моральных качеств, исключив иные критерии отбора и осуществляя своевременную ротацию кадров.
Во-вторых, особого правового урегулирования требует вопрос организации контрольно-надзорной деятельности в отношении предпринимателей. Законодательство в этой сфере нуждается в существенной переработке, поскольку ранее принятые нормы практически не действуют и не обеспечивают безопасность бизнеса от произвола. Организации и предпринимателей, успешно проработавших на рынке длительное время (например, более пяти лет), уплачивающих налоги, имеющих прозрачную отчетность, активы и пр., следует вовсе оградить от плановых проверок.
При осуществлении контроля необходимо действовать избирательно, сконцентрировав внимание на организациях, в отношении которых поступают достоверные сигналы о нарушениях, либо на фирмах-однодневках, поскольку ни для кого не секрет, что они создаются для прокручивания денежных средств или иных сомнительных схем.
Для поддержания должного имиджа перед вышестоящими руководителями проверяющие — нередко по согласованию с подконтрольными организациями — включают в акты проверок сведения о нарушениях, создавая видимость эффективной работы.
В-третьих, проверяющим следует сосредоточиться на расходовании бюджетных средств, поскольку нарушения закона в этой сфере приобрели тотальный характер и распорядители бюджета кормятся за счет бюджетного пирога, привлекая к конкурсам и тендерам подконтрольные фирмы и создавая им благоприятные условия для выигрыша.
Представляется, что эффективный контроль за расходованием бюджета даст такую экономию, в результате которой государство сможет существенно уменьшить налоговое обременение на бизнес и дополнительно стимулировать предпринимательство.