Программа для отстающих: что даст точечная поддержка бедных регионов
Проблема дисбаланса территорий не уникальна для России. Развитые и развивающиеся страны во всем мире стремятся к обеспечению равных условий и качества жизни для всех граждан вне зависимости от места их проживания.
Рецепты борьбы с региональным отставанием хорошо известны. Это создание преференциальных налоговых режимов, а также объектов инфраструктуры за счет национальных источников (итальянский опыт), институтов развития и фондов для отстающих территорий. Эффективным инструментом может служить и выделение регионам дотаций или кредитов с низкой либо нулевой процентной ставкой. Поддержка инвесторов в виде инвестиционных субсидий практикуется, в частности, во Франции. Иногда государства — такие, например, как Канада, Бразилия, Малайзия — прибегают к объединению отстающих территорий в макрорегионы для повышения эффективности управления и финансирования. Наконец, позитивные результаты дает разработка рейтингов для мониторинга развития территорий.
В начале 2020 года правительство России утвердило индивидуальные программы социально-экономического развития десяти регионов на основе разработанной Минэкономразвития сквозной методологии и экспертизы других федеральных и региональных органов власти.
Пока сложно дать комплексную оценку эффекта программ: весь 2020 год усилия региональных команд были направлены в основном на борьбу с последствиями пандемии коронавируса. В свою очередь, проекты, связанные со строительством, еще находятся в стадии реализации (к концу 2020 года заключались договоры, осуществлялось проектирование). Тем не менее прошедший год позволяет подвести некоторые промежуточные итоги.
Прежде всего отметим, что выделение «группы десяти» из общего числа регионов страны основывалось на объективных (статистических) показателях, таких как среднедушевые доходы населения, доля жителей с денежными доходами ниже регионального прожиточного минимума, уровень безработицы, инвестиции в основной капитал (без бюджетных расходов). В группе регионов, требующих поддержки, оказались республики Адыгея, Алтай, Карелия, Калмыкия, Марий Эл, Чувашия и Тыва, Алтайский край, Курганская и Псковская области.
Каждая программа содержит анализ ограничений развития конкретной территории и меры, направленные на их преодоление. Так, например, для Адыгеи ключевыми вызовами стали электроэнергетика и газоснабжение, для Калмыкии — водоснабжение и водоотведение, в случае Карелии — сетевая инфраструктура для малых удаленных населенных пунктов. Всего программы индивидуального развития до конца 2024 года предусматривают реализацию 249 мероприятий — от девяти в программе Алтайского края до 47 в Республике Алтай.
В качестве сквозных мероприятий в программах предусмотрены: софинансирование расходных обязательств на всю бюджетную трехлетку на уровне 99%, финансирование проектно-сметной документации из федерального бюджета, создание преференциальных режимов (республики Калмыкия, Тыва и Алтай), дополнительные меры поддержки малого и среднего бизнеса, а также туризма (республики Адыгея, Карелия, Алтай и Тыва, Псковская область).
Программы направлены прежде всего на стимулирование экономики (79%, или 196 мероприятий из 249). Социальных мероприятий — 22, или 9%. Они необходимы для устойчивого развития территорий и отвечают запросам жителей, но при этом создают дополнительную нагрузку на бюджеты регионов. Например, после возведения перинатального и онкологического центров в Республике Алтай они будут переданы на баланс региона, что потребует дополнительного финансирования этих медучреждений. Обращает на себя внимание, что примерно 40% (77 из 196 мероприятий) по разделу «Экономика» можно отнести к текущей деятельности органов власти и институтов развития, то есть они не направлены на прорывное экономическое развитие.
При этом программы предусматривают амбициозные цели для ряда регионов по росту инвестиций в основной капитал (без учета бюджетных средств), рассчитанный на душу населения. Для Республики Калмыкия заложен такой рост за пять лет на 256%, для Алтайского края — на 188%, Республики Тыва — на 178%, Курганской области — на 176%. Очевидно, что данные показатели учитывают эффект национальных проектов и других программ.
Преимуществом «правительственного подхода» является нацеленность на быстрые изменения на основе проектного подхода. За каждым из десяти регионов закреплены федеральные министры — наставники. Благодаря этому у курируемых регионов появился доступ к федеральной экспертизе высокого уровня, а у министерств — и канал прямой связи с регионами, и возможность оперативно реализовывать отраслевые решения.
Однако мониторинг индивидуальных программ идет по старинке: отчеты ежеквартально предоставляются курирующими министерствами в Минэкономразвития, которое, в свою очередь, ежегодно предоставляет отчеты в правительство России. Давно назрела потребность в создании единой федеральной информационной системы регионального развития, которая связала бы мероприятия национальных проектов и индивидуальных программ развития, крупные инвестиционные и инфраструктурные проекты естественных монополий и частных инвесторов. Сейчас информация частично содержится в различных системах, что не позволяет осуществлять комплексную оценку применяемых инструментов.
Остается открытым вопрос эффективности региональных систем поддержки инвесторов и предпринимателей. Значительная доля финансирования, выделяемая по линии индивидуальных программ, в ряде регионов направляется на невозвратные инструменты поддержки МСП, существует дублирование функционала действующих институтов развития. Руководителям регионов необходимо исключить нерезультативные и дублирующие функции.
Каждый из десяти регионов до 2024 года дополнительно получит по 5 млрд руб. из федерального бюджета. Для того чтобы оценить размер поддержки, сравним ее с текущим бюджетным обеспечением. Федеральная субсидия в среднем в размере 1 млрд руб. в год значительна для таких регионов, как республики Тыва (12,7% от налоговых и неналоговых доходов консолидированного регионального бюджета за 2020 год, собственные доходы составляют только 16,3% от общих доходов консолидированного бюджета), Алтай (11,5% от налоговых и неналоговых доходов, собственные доходы — 29,5%), Калмыкия (11,1% от налоговых и неналоговых доходов, собственные доходы — 39,7%), Адыгея (6,7% от налоговых и неналоговых доходов, собственные доходы — 42,5%). Для остальных эта сумма составляет менее 5%, что тоже весьма значительно. Дополнительно отметим, что при среднем по России уровне налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов 73,6 тыс. руб. на одного жителя у всех регионов данной группы они в 1,3–3,1 раза ниже.
Безусловно, индивидуальные программы должны актуализироваться с учетом факторов предыдущего года. Так, например, уровень безработицы в десяти регионах, согласно программам, должен снизиться к 2024 году (самое низкое значение: 4,6% — для Республики Марий Эл, самое высокое: 11,4% — для Республики Тыва). По данным выборочных обследований рабочей силы, проведенных Росстатом в октябре—декабре 2020 года, по сравнению с 2019-м фиксируется рост безработицы во всех регионах группы, за исключением Алтайского края (снижение на 0,4 п.п.) и Республики Калмыкия (снижение на 0,1 п.п.). Единственный регион, в котором показатель безработицы, несмотря на рост на 1,2%, остается на среднероссийском уровне 6,1%, — Чувашская Республика. В ходе актуализации программ потребуется уточнение набора мер поддержки. Повысить скорость принятия решений позволит цифровизация государственного сектора, управление на основе больших данных.
В случае успеха индивидуальные программы могут быть продлены, а их инструментарий — масштабирован на другие регионы с недостаточным уровнем развития.