Бюджетный туман: как Россия лишилась одного из главных завоеваний 1990-х
Режиму Владимира Путина повезло: он возник в то время, когда Россия, пережив сложнейший и тяжелейший трансформационный период, экономические, социальные и политические кризисы, наконец, встала на путь устойчивого роста. Еще до всякого роста мировых цен на нефть. И о причинах этого роста стоит поговорить еще раз.
Тяжелейший кризис 1998 года, разрушивший значительную часть финансовой системы, тем не менее создал для российской экономики надежный плацдарм для рывка. Бюджетное хозяйство было расчищено от бремени дефицита и от неисполнимых расходных обещаний Думы в середине 1990-х, а девальвация стала мощным заслоном на пути импортной продукции и открыла путь отечественному производителю к населению. Только после кризиса 1998-го Россия завершила ту программу макроэкономической стабилизации, которую приходилось реализовывать всем странам, уходившим от плановой экономики. Только самые успешные из них провели эту программу за 6-8 месяцев.
Тяжелейший политический кризис, в который попала Россия в 1998-м, фактический приход к власти прокоммунистического думского большинства, ставшего основой для формирования правительства Примакова-Маслюкова, тем не менее не привел к изменениям в экономической политике. Напротив, именно это правительство жестко и бескомпромиссно зачищало бюджет, замораживало зарплаты и пенсии. Несмотря на левую риторику, правительство не сделало ни одного шага к восстановлению плановой экономики, не стало пересматривать итоги приватизации, не стало изменять экономические правила игры вообще. И именно это стало тем трамплином, с которого прыгнули вверх российские олигархи. Их богатство сформировалось в середине 1990-х, но до кризиса им больше приходилось разбираться с долгами, чем закупать недвижимость и яхты. После кризиса, поняв, что их правам собственности в России ничего не угрожает, они начали интенсивно вкладываться в развитие сырьевых компаний, которые успешно приобрели ранее.
С 1999 по 2004-й российская нефтяная промышленность, в основном частная, увеличила физические объемы производства нефти на 50%. Производство металлов (черных и цветных) выросло на 30–35%. Да, конечно, им повезло: мировые цены оттолкнулись ото дна и начали потихоньку расти. Но, с одной стороны, нефть начала быстро дорожать только в 2004-м (с $30 до $40). А с другой, цены на газ росли вместе с ценами на нефть, но производство газа за те же пять лет выросло всего на 10%. Это «чудо» закончилось в 2004-м, после дела «ЮКОСа». Нефтяная промышленность становилась все менее и менее частной («Сибнефть», ЮКОС, ТНК-ВР, «Башнефть»), и рост добычи нефти, как ни странно, резко замедлился: с 2005-го по 2014-й средний темп роста добычи нефти в стране составил 1,4%.
Какое-то время рост экономики поддерживали заоблачные нефтяные цены и безудержные внешние заимствования российских банков и компаний. Потом пару лет восстановительного роста после кризиса 2008-го – и еще в позапрошлом, 2013-м, году в России остановился рост инвестиций. Именно это стало главной причиной торможения российской экономики. Западные санкции лишь немного ускорили это торможение, а рухнувшие нефтяные цены, хотя и поставили рубль на колени, на экономической динамике еще всерьез сказаться не успели.
Но падение цен на нефть четко высветило паутину лжи, которой за последние несколько лет российские чиновники окутали макроэкономическую конструкцию страны.
Возьмем, например, Основные направления денежно-кредитной политики - документ, который был одобрен Банком России полтора месяца назад, но к тому моменту полностью потерял свою актуальность. В нем описывались некие мифические условия функционирования российской экономики – курс рубля, состояние платежного баланса, экономический рост, – к которым экономика в этом году не придет, даже если цены на нефть вырастут до $70 или даже $80 за барр. В документе утверждается, скажем, что Банк России всерьез намерен по итогам 2015 года снизить инфляцию до 6–6,5%. А ведь это своего рода «дорожная карта» Банка России. Глядя на нее, банки и компании корректируют свои планы и прогнозы. Именно она должна быть актуальной, построенной на правдивой оценке ситуации. Без доверия бизнеса и населения ЦБ мало что сможет сделать.
Но гораздо более серьезные изменения происходят в бюджетном хозяйстве, где за последние несколько лет были приняты решения, разрушавшие созданную после кризиса 1998-го конструкцию. Уроки того кризиса были внимательно изучены и выучены; бюджетный дефицит, который и был настоящей причиной дефолта, стал «табу» для Владимира Путина. Поскольку вскоре после его прихода в Кремль цены на нефть и доходы бюджета начали расти, бюджетный дефицит стало возможным не только ограничить, но потом и свести к нулю. В ситуации нефтедолларового дождя середины 2000-х иметь бюджетный дефицит стало не просто неприличным: даже удалось накопить весьма солидные резервы.
Но отказавшись от наличия бюджетного дефицита в той ситуации (что, безусловно, правильно), Минфин одновременно с этим разработал такой Бюджетный кодекс, который фактически сделал невозможным использование дефицита как инструмента бюджетной и экономической политики. Это ярко проявилось во времена кризиса 2008-го, когда на затыкание бюджетных дыр и правительственных решений щедро начали направляться ресурсы Центрального банка и Фонда национального благосостояния. И направляться, минуя бюджет, главным образом через ВЭБ.
Механизмы разрушения целостности федерального бюджета, запущенные в 2008-м, успешно продолжали работать и позже. Потому что выяснилось, что многие расходы, которые по тем или иным причинам хочется профинансировать, можно финансировать помимо бюджета. А это очень удобно, даже если надзор за бюджетом осуществляет абсолютно подконтрольная Дума. Эти шаги разрушили и концепцию дефицита бюджета, потому что в нормальной бюджетной статистике размещение в ВЭБе депозитов Банка России или ФНБ называется квазифискальным дефицитом и должно трактоваться как обычный дефицит.
Когда в 1993-м я пришел на работу в Минфин, одной из моих первых задач стала консолидация бюджета, который в тот момент не финансировался как единое целое, а состоял из нескольких частей, для каждой из которых существовали свои правила формирования доходов и расходов. В необходимости понимания того, что происходит в бюджетном хозяйстве, политическое руководство страны к тому времени уже убедилось. Да и мощный «союзник» в лице МВФ у меня имелся – переговоры с его миссиями шли практически постоянно, а объяснять им наличие трех или четырех бюджетов особенностями русской души было проблематично. Сегодня же у политического руководства, похоже, нет желания ни разбираться в реальном состоянии бюджетного хозяйства, ни думать об экономике вообще. «Что там в бюджете? Деньги есть? Дефицита нет?» И получаемый ответ – «Все в порядке. Деньги есть. Дефицит в рамках» – абсолютно устраивает.
Затем из-за боязни показать, что почти все расходы на сочинскую Олимпиаду финансируются бюджетом, была придумана схема с частными участниками, которые получали кредиты ВЭБа под залог неокупаемых проектов с полным пониманием, что эти кредиты не будут возвращены. Поскольку это понимание с самого начала существовало и у ВЭБа, он заранее получил бюджетные гарантии на все свои олимпийские убытки. Олимпиада прошла, фанфары отгремели, а бюджет продолжает платить по счетам.
Потом Минфин придумал еще одну схему, связанную с необходимостью спасения банка ВТБ, который неосмотрительно решил поглотить Банк Москвы (и председателем Наблюдательного совета которого был министр финансов). Почти 300 млрд руб. на спасение госбанка выдал ЦБ, а у Минфина – ни дефицита (рост госдолга компенсирован ростом остатков на счетах), ни расходов (которые размазаны во времени на 10 лет). Эта схема настолько понравилась властям, что ее начали активно тиражировать и на другие разворованные банки – Мособлбанк, «Траст» и т.д.
Затем последовала национализация пенсионных накоплений. Согласно закону, их средства в момент уплаты взносов отражаются на лицевых счетах граждан в Пенсионном фонде, и поэтому забирает их государство не у Пенсионного фонда, а у граждан. Государство пообещало компенсировать гражданам забранные с их счетов средства в будущем, за счет увеличения платежей в рамках распределительной системы. Однако никаких правил и сроков компенсации при этом не установило. Не сообщается, каким образом отобранные рубли будут конвертироваться в баллы, на которых отныне строится распределительная система. И эти суммы не отражены в государственных обязательствах (то есть госдолге).
Самой же откровенной формой финансирования квазибюджетных расходов, утверждаемых правительством, стало растаскивание средств ФНБ.
Преднамеренное искажение бюджетной ситуации достигло такого уровня, что, похоже, сегодня понять ее реальное состояние и тенденции ее изменения не в состоянии ни правительство, ни даже Минфин. Чем еще объяснить, что на следующий же день после подписания закона о бюджете 2015-го года было объявлено о проведении непропорционального секвестра расходов? Притом что еще нет никаких оснований считать, что бюджет не будет выполнен по доходам. Притом что даже если он не будет выполняться по доходам, то по Бюджетному кодексу нужно использовать средства Резервного фонда. Притом что сокращение бюджетных расходов ввиду инфляции, сильно превышающей прогнозные значения (не стоит забывать и о росте цен на все импортные товары, закупаемые бюджетной сферой), окажется по факту в разы более сильным, чем те 10%, о которых говорит Минфин. А сокращение реальных бюджетных расходов в условиях падающей экономики означает сокращение совокупного спроса и лишь ускорит ее падение.
Все это не высшая математика, и вероятно, кто-то из министров экономического блока понимает эти проблемы на качественном уровне. Но для принятия решений нужны еще и количественные оценки. В сентябре 1990-го в ходе обсуждения программы «500 дней» с членами советского правительства было поразительно видеть, насколько неадекватной информацией о реальном положении дел в экономике они обладали, как они были не в состоянии дать оценку ситуации перед лицом главы государства. Все их предложения строились на привычных госплановских фразах «мы должны», «мы повысим», «мы реализуем», «мы введем». Когда после всего этого президент Михаил Горбачев отказался принять решение о начале реформ, стало ясно, что нашу страну ожидает серьезная экономическая катастрофа. Сегодня при наблюдении за российскими политиками складываются похожие ощущения.