Как российским городам развиваться в кризис
На фоне последнего полугода апрель для российской экономики стал месяцем хороших новостей. Нефть стабильно стоит около $60, курс доллара завис около 50 руб., и вот президент уже не готов называть сложившуюся ситуацию кризисом. Однако небольшая корректировка цены нефти и валютных курсов не отменяет структурных перекосов в экономике: слабости банковской системы, падения инвестиций, технологической отсталости и развала многих базовых институтов рынка. Кризиса, скорее всего, не избежать, и он, вероятно, будет вялотекущим и затяжным. Как же будут на него реагировать города?
Кризисы распространяются в пространстве неравномерно. Например, почти во всех развитых странах после глобального финансового кризиса 2008 года можно было найти города и регионы, где экономика продолжала расти, и места, где спад был очевидным. Например, в Чили наиболее болезненным кризис оказался для городов в регионах, специализирующихся на добыче меди, — ввиду падения спроса на сырьевых рынках. В Германии, напротив, сложно понять, что объединяло города, которым пришлось хуже всего. Существенный спад в 2008–2011 годах испытали как некоторые отсталые города на востоке Германии, так и города в западных провинциях, считающихся богатыми. Города же, специализирующиеся в автопромышленности, избежали глубинного кризиса, несмотря на глобальное падение спроса.
Утверждать однозначно, кому кризис не беда, а кому смерть, — дело неблагодарное. Но можно сделать ряд предположений. Для примера соотнесем надвигающийся на нас кризис с тем, что происходило в США в 2008 году. Тогда перегрев американского жилищного и ипотечного рынков повлек за собой эффект домино на финансовых рынках. Тот кризис явно продемонстрировал два типа последствий, которые варьируются от города к городу.
Эффект шока
Первый тип воздействия на городскую экономику — это шок первых месяцев кризиса. На таком временном отрезке ни у городских, ни у государственных властей почти нет возможности реагировать. Больше всего страдают города, зависящие от индустрий и рынков, подверженных кризису. В США его наиболее остро ощутили Майами и Орландо и штат Флорида в целом, где предкризисный рост был преимущественно связан с бумом на рынке недвижимости. Кризис обернулся для этих городов массовым банкротством ипотечных заемщиков и сворачиванием строительного сектора, игравшего видную роль в экономике.
Шоковая фаза нынешнего российского кризиса пока куда менее драматична и связана в первую очередь с падением рубля и оттоком капитала на фоне санкций. Первая волна кризиса привела к резкому падению покупательной способности населения (особенно когда все избавились от залежавшихся рублей). В таких условиях сокращается спрос на товары, которые нельзя отнести к категории товаров первой необходимости.
Наиболее яркий пример — Калуга, где с начала года стали закрываться автосборочные цеха международных концернов. Именно Калуга считалась до недавнего времени одним из лидеров по привлечению иностранных инвестиций, но эта модель роста оказалась не адаптированной к новым экономическим условиям. Причина, вероятно, в ориентированности этих проектов на внутренний рынок. Немецкие автоконцерны ориентированы на глобальный экспорт, что снижает их степень зависимости от отдельных рынков. Калужские автосборочные цеха такой диверсификацией похвастаться не могут.
Краш-тест городского бюджета
Во-вторых, кризис 2008 года показал, как на фоне внешних потрясений в некоторых городах проявляются проблемы, связанные с ошибками финансового менеджмента и общей некомпетентности властей. В США, где местные власти сильно зависят от налогов на недвижимость, но при этом имеют открытый доступ на рынок заемного капитала, быстрый экономический рост, сопровождаемый ростом цен на недвижимость, долгое время скрывал безответственную бюджетную политику многих городов. Однако в послекризисные годы стало очевидно, что огромные долги вкупе с падающими доходами и чрезвычайно высокими пенсионными обязательствами поставили многие города на грань банкротства.
Российским городам такое грозит в куда меньшей степени. Дело в том, что городские власти в России имеют очень мало полномочий в бюджетной сфере. Согласно Налоговому кодексу, самым существенным налоговым источником пополнения городского бюджета должен быть налог на недвижимость. Однако реформа налога на недвижимость буксовала много лет, и до сих пор он исчисляется на основании мизерной инвентаризационной стоимости (то есть, по сути, строительной себестоимости за вычетом амортизации, которая равна нулю у любого особняка XIX века). Налоговые поступления никчемны.
Ситуация должна измениться с 1 января 2016 года, когда вступит в силу новый налог на недвижимость физических лиц, рассчитываемый на основании кадастровой стоимости, приближенной к рыночной. Но пока налоговые поступления городских бюджетов минимальны и они продолжают сильно зависеть от поступлений из региональных и федеральных бюджетов. Даже в весьма процветающем Ханты-Мансийске доля доходов от трансфертов из других бюджетов составляет более 70%. Кроме того, рынок муниципальных заимствований в России по-прежнему развит слабо, что ограничивает возможность городов залезать в большие долги.
Получается, что сверхцентрализованная бюджетная система России стала контрциклическим механизмом для городов. Она сильно ограничивает возможность городов вкладывать средства в социально-экономическое развитие в фазе роста, но зато посткризисные дефолты российских муниципалитетов в целом маловероятны.
Кризис за горизонтом
Однако интереснее всего долгосрочные последствия кризиса для городов. Вопреки ожиданиям, кризис 2008 года пока не повлек за собой очевидных структурных сдвигов. Но есть яркие примеры в прошлом. Нефтяной кризис 1973 года, когда цена нефти за считаные дни взлетела с $3 до $12 за баррель, во многом открыл для азиатских производителей автомобильный рынок США. В эпоху дорогого топлива стала цениться экономичность японских машин, а спрос на мощные, но неэффективные автомобили американского производства стал снижаться. С этого момента можно отсчитывать кризис американского автопрома, отголоском которого стал многолетний упадок и недавнее банкротство Детройта.
Именно на фоне таких масштабных структурных сдвигов становится ясна устойчивость городской экономики и ее способность адаптироваться к изменяющимся внешним условиям. Деиндустриализация второй половины XX века подарила нам множество примеров заката и перерождения городов. Детройт, Ливерпуль и Ньюкасл навсегда утратили свой былой вес. Нью-Йорк и Лондон, утратив статус портовых столиц, переродились в финансовые центры. Английский Манчестер и испанский Бильбао благодаря многолетней продуманной экономической политике смогли изменить свою судьбу, переродившись из индустриальных гигантов в центры креативной экономики.
Эдвард Глейзер проанализировал способность города перерождаться в ответ на масштабные перемены в экономике на примере Бостона. Он пришел к выводу, что городу, чтобы противостоять структурным кризисам, нужны три качества.
Во-первых, это разноплановый характер экономики — низкий уровень зависимости от одной индустрии или одного предприятия. Чем более разносторонняя у города экономика, тем ниже вероятность, что кризис в одной индустрии будет означать для него смертельный приговор.
Во-вторых, это лояльность населения и бизнеса своему городу. Разница между Бостоном и Детройтом в период крупных структурных сдвигов во многом сводится к тому, что из кризисного Детройта уехала наиболее благополучная часть населения; в Бостоне такой утечки мозгов не наблюдалось. Отчасти это связано с привлекательной городской средой, наличием престижных университетов и богатой историей, что формирует привязанность людей к городу. И потеряв работу, они первым делом не ищут, куда уехать, а ищут новые возможности на старом месте. Сильный город, таким образом, отвечает на кризис инновациями, а не массовыми отъездами.
В-третьих, это способность города накапливать и приумножать человеческий капитал. Одна из глубинных проблем индустриальных городов сводилась к тому, что на пике их могущества пределом мечтания для населения была работа у сборочного конвейера, в ходе которой не формируются навыки, применимые в других отраслях. Это делает и людей, и город беззащитными перед кризисом. Города, способные преодолеть невзгоды, — это города, где люди постоянно развивают навыки, которые востребованы экономикой сегодня и будут востребованы завтра. В XVIII веке Бостон был столицей мореплавания, к концу XIX стал промышленным гигантом, а сегодня — центр высоких технологий. Именно благодаря тому, что Бостону удается привлекать и развивать таланты, он смог преодолеть два масштабных структурных кризиса за последние 200 лет.
Стоит добавить к этому перечню способность городских властей влиять на долгосрочную стратегию развития города. Это совсем не тривиальная задача для городов, вечно ограниченных в ресурсах, зависящих от милости высших инстанций и часто ограниченных четырехлетними политическими циклами. Далеко не все в таких условиях способны мыслить 20–30-летними горизонтами и решаться на вложения, результаты которых можно будет увидеть через десятилетия. Бирмингем, когда-то считавшийся «городом тысячи ремесел», более 20 лет находился в глубоком упадке. И только в 2000-х после масштабных инвестиций в инфраструктуру и городскую среду стал медленно возвращать себе звание второго экономического полюса Англии, но это потребовало более десятка лет и множества непопулярных решений.
Городской вакуум
Возникает вопрос, какие же структурные сдвиги ждут российские города? Пойдет ли Россия по мобилизационному или модернизационному пути, позволят ли цены на нефть и санкции и дальше эксплуатировать ресурсную ренту?
Российские города существуют в неком вакууме, изолированные от политических и рыночных законов. Успех администраций часто измеряется не созданными рабочими местами, а способностью отстоять популярность партии власти, бюджеты слабо связаны с ростом городской экономики, а значимые экономические катаклизмы решаются административным путем или заливаются деньгами.
Сегодня, однако, появляется ощущение, что этот вакуум не вечен. Когда поддерживать упадочные предприятия и реструктурировать кредиты за счет резервных фондов будет уже невозможно, к кризису окажутся готовы города, сумевшие создать условия для формирования новой экономики, основанной на человеческом капитале и инновациях, готовые принимать и исполнять болезненные стратегические решения. К этой суровой реальности надо уже готовиться.
Город — живучая система
Здесь, разумеется, возникает вопрос об уровне полномочий наших городов. Многие заметят, что все примеры крупномасштабных городских инициатив последних лет — Пермь, Калуга, Уфа — связаны все-таки с политикой региональных властей. И это понятно: судьбы городов вершат не одни мэры. Наиболее успешные в экономическом плане города зачастую опираются на коалиции, включающие представителей администрации и бизнеса. Механизмы взаимодействия бывают разными. В странах Южной Америки они зачастую весьма неформальны, в Европе же и США распространены городские агентства экономического развития, вынесенные за пределы администрации и зачастую финансируемые местными компаниями.
Готов ли российский бизнес занять лидирующую роль в развитии городов? Сейчас, наверное, нет. Но первым шагом может стать налаживание взаимодействия между компаниями, городскими администрациями и ассоциациями горожан. Наличие такой коалиции, готовой работать на благо города, — лучшая страховка от кризиса.
Города — на удивление живучие системы. Рим, Афины, Стамбул пережили взлеты и падения целых цивилизаций. В XX веке города восстанавливались после войн, голода, социальных взрывов и экономических невзгод, несопоставимых с тем, что грозит нам сегодня. Два года назад Брюс Катц, видный американский эксперт-урбанист, написал книгу «Городская революция». В ней он утверждает, что в условиях неспособности государственной власти решать самые важные вопросы экономического развития (как было в США в последние годы из-за разногласий между демократами и республиканцами) города должны стать лидерами этого процесса. Власти городов более прагматичны, у них есть быстрая обратная связь с населением, а управление менее политизировано. Все это позволяет им принимать решения, нацеленные на благо людей, и исполнять их быстрее.
Вот только для этого городам нужны еще и базовые условия: бюджетные полномочия, экономический климат, в котором может сформироваться динамичная прослойка малых и средних предприятий, базовые институты охраны частной собственности, транспортная инфраструктура и т.д. И каков бы ни был потенциал городов, без реформы базовых институтов им вряд ли что-то удастся.