Сберегательный карт-бланш: как ЦБ поможет правительству увеличить расходы
О продаже Центробанком контрольного пакета Сбербанка было объявлено практически сразу после того, как власти посчитали стоимость социальных инициатив из послания президента. 30 января 2020 года министр финансов Антон Силуанов сообщил, что дополнительные расходы бюджета составят 4,1 трлн руб. до 2024 года. Меньше чем через две недели Минфин и ЦБ объявили о готовности законопроекта о выкупе акций Сбербанка. И это вряд ли совпадение.
Основная причина спешки в том, что правительство остро нуждается в новых источниках доходов. И это при том что в 2019 году профицит федерального бюджета составил 2 трлн руб., а на счетах правительства находится 13,5 трлн руб. Однако потратить их невозможно, так как действующее бюджетное правило ограничивает возможность расходования накопленных нефтегазовых доходов.
Нерушимое правило
Механизм накопления таких доходов хорошо известен. Ежегодно закон о бюджете устанавливает цену отсечения для цены на нефть, в 2020 году она составляет $42,4 за баррель. Если фактическая цена нефти оказывается выше цены отсечения, то поступающие средства должны сберегаться в составе Фонда национального благосостояния (ФНБ), причем в иностранной валюте. В Бюджетном кодексе есть важная оговорка: когда средства ФНБ достигают 7% ВВП, правительство может начать использовать излишки.
В 2019 году нефтегазовые доходы федерального бюджета составили 8 трлн руб., из них примерно 5 трлн руб. — доходы по цене отсечения, 3 трлн руб. — свыше нее. Фактический профицит бюджета (2 трлн руб.) оказался меньше дополнительных нефтегазовых доходов (3 трлн руб.) в основном из-за расходов на обслуживание долга (0,8 трлн руб.), которые исключены из правила.
Основный смысл правила в том, чтобы ограничить влияние меняющихся нефтяных доходов на бюджетную политику. Резкий обвал цен в 2014 году подтвердил правильность такой политики. Бюджетное правило пытается сформулировать некоторый компромисс между расходованием сырьевой ренты на текущие цели и ее сбережением на черный день.
Как и на сырьевом рынке, в российской экономической политике наблюдается известная цикличность. В период низких нефтяных цен, как это было в конце 1990-х, в 2008–2009 или 2014–2016 годах, все согласны с тем, что надо сберегать нефтегазовые доходы. После того как цены на нефть подрастают и остаются на относительно высоком уровне несколько лет, укрепляются позиции тех, кто хочет использовать эти ресурсы на инвестиции в экономику.
До сих пор сама конструкция правила, которую жестко отстаивал Минфин, ограничивала возможность увеличения расходов. Именно поэтому масштабные инициативы по реализации национальных проектов, которые были объявлены в 2018 году, сопровождались и повышением ставки НДС с 18 до 20% с 2019 года, хотя профицит бюджета в 2018 году был еще больше (2,7 трлн руб.).
Третий вариант
Аналогичная дилемма возникла и в этом году, когда Владимир Путин анонсировал дополнительные расходы на социальные программы. У правительства было два возможных варианта. Первый — изменить бюджетное правило и повысить цену отсечения. Этот вариант плох тем, что правило является важным элементом макроэкономической стабильности наряду с плавающим валютным курсом и режимом инфляционного таргетирования от ЦБ.
Второй возможный вариант — повысить налоги для других секторов экономики. Как показал опыт 2019 года, увеличение налогового бремени плохо сказывается на экономике. Новое правительство Михаила Мишустина обещает увеличить темпы экономического роста, а дополнительные налоги точно не помогут этой цели.
Получается, что оба варианта плохи. Поэтому, очевидно, появился третий — ЦБ продает правительству контрольный пакет Сбербанка. Общая стоимость пакета составляет около 2,7 трлн руб. Продав акции Сбербанка, ЦБ постепенно получает за них средства из ФНБ. Часть средств (700 млрд руб.) Банк России оставляет себе — по сути, на покрытие убытков, понесенных в последние годы в связи с санацией банков. Оставшаяся часть возникшей в результате сделки прибыли возвращается в доходную часть федерального бюджета, «отмывшись» от формальных требований бюджетного правила. Эти доходы не являются нефтегазовыми, а значит, могут быть израсходованы без каких-либо ограничений.
Разумеется, в структуре экономики от этих операций по большому счету ничего не меняется. Если абстрагироваться от сложных цепочек, то речь идет о том, чтобы потратить дополнительные нефтегазовые доходы, которые будут накапливаться в ФНБ и превысят 7% ВВП. Текущий размер ФНБ составляет как раз около 7% ВВП, однако в него еще не были перечислены дополнительные нефтегазовые доходы 2019 года, те самые 3 трлн руб. Эти средства и обеспечат проведение сделки.
На этом фоне официальная аргументация о конфликте интересов, который возникает у ЦБ как регулятора и крупнейшего акционера, является сугубо вторичной. У правительства как крупнейшего акционера Сбербанка также будет конфликт интересов, просто другой. К примеру, попытки правительства повысить темпы экономического роста или снизить стоимость ипотеки для населения могут противоречить бизнес-логике и целям риск-менеджмента самого Сбербанка.
Продажа акций Сбербанка эквивалентна изменению цены отсечения нефти примерно на $4–5, до $46–47 за баррель в ближайшие четыре года. Если верить, что в ближайшие годы цены на нефть не опустятся ниже этого уровня на продолжительное время, то эта операция не будет представлять собой серьезную угрозу макроэкономической стабильности.
Без повышения налогов
Хорошая новость для бизнеса заключается в том, что теперь правительство сможет не повышать налоги по крайней мере в ближайшие два-три года. Наоборот, началось обсуждение снижения ставок социальных взносов. Ослабление бюджетной политики и дополнительные социальные расходы окажут определенный стимулирующий эффект на экономику. Его итоговую величину сложно точно спрогнозировать, так как она сильно зависит от потребительского поведения. Однако, по оценкам самого ЦБ, положительный эффект будет достаточно ограниченным.
На самом деле инвесторы могут поддержать некоторое ослабление бюджетной политики, даже оформленное таким «схемным» образом. Все последние годы российская экономика характеризовалась низкими темпами роста в условиях достаточно жесткой бюджетной и денежно-кредитной политики. Умеренное ослабление в такой ситуации вряд ли несет серьезные риски для финансовой стабильности. Более того, предложенный механизм будет способствовать укреплению курса рубля из-за того, что ЦБ сократит масштабы покупок валюты на рынке. Чтобы сгладить этот эффект, ЦБ планирует растянуть продажи валюты вплоть до семи лет, однако некоторое укрепление все равно будет.
Основные негативные последствия от предложенного решения связаны с тем, что в ФНБ не останется средств для финансирования инфраструктурных проектов. Раньше предполагалось, что средства ФНБ будут вкладываться в самоокупаемые инвестиционные проекты на условиях возвратности. Теперь на ближайшие годы об этом придется забыть.