Расходы на выздоровление: в чем особенность бюджетной политики 2021 года
Мы вступаем в период подготовки нового бюджета. Он формируется в интересный момент: это бюджет эпохи пандемии и беспрецедентного мирового кризиса, но похоже, что Россия относительно успешно преодолела его острую фазу.
Медленное возвращение
Еще июньские прогнозы МВФ и Института экономической политики им. Гайдара предполагали сокращение ВВП России по итогам 2020 года на 6,5–7%. Сейчас прогноз значительно оптимистичнее, Минэкономразвития оценивает возможное падение в 3,9%. Оценки Счетной палаты находятся в диапазоне 4–5%. А вот со следующего года и далее на трехлетку Минэкономразвития ожидает темпы роста выше 3% ежегодно, что выглядит очень оптимистично. Если в 2021 году будет работать эффект отскока, то оснований для такого же прогноза на 2022–2023 годы мы пока не видим, подобные темпы роста надо еще заработать.
Первый взгляд на проект бюджета показывает, что Минфин начинает ориентироваться на возвращение к норме, хотя 2021 год все же воспринимается как исключительный, посткризисный, что выражается в низких доходах из-за сокращения экономики и высоких антикризисных расходах. Ожидается, что в 2020 году доходы федерального бюджета составят около 17,8 трлн руб. вместо ранее планируемых 20,5 трлн. Это следствие падения нефтегазовых доходов на 2,5 трлн, ненефтегазовые упадут всего примерно на 350 млрд руб. В 2021 году доходы бюджета составят 18,7 трлн руб., что соответствует уровню утвержденных доходов 2018 года. При этом в 2021 году правительство ожидает около 12,7 трлн руб. ненефтегазовых доходов при росте нефтегазовых доходов примерно до 6 трлн руб.
В то же время расходы, отчасти благодаря реализации антикризисных мер, растут и ожидаются в этом году на уровне 22,7 трлн руб. (но с учетом переходящих остатков прошлого года — 23,7 трлн), а в 2021 году — 21,4 трлн руб. Получится кризисная вилка: доходы упали, а расходы необходимо поддерживать на должном уровне, чтобы не упали еще сильнее. Поэтому в этом году прогнозируется дефицит бюджета порядка 4,5% ВВП (без учета переходящих остатков 2019-го), а на следующий год — около 2,4%, которые надо компенсировать. На 2022–2023 годы дефицит сохраняется в размере около 1%.
Резервы и расходы
В 2020 году около 350 млрд руб. выпадающих нефтегазовых доходов будут замещены из средств Фонда национального благосостояния (ФНБ). Остальные выпадающие доходы, а также антикризисные меры правительства будут финансироваться за счет заимствований, объем которых за 2020 и 2021 годы перекроет ликвидную часть ФНБ и превысит 8 трлн руб. (около 4,3 трлн руб. в этом году и 4 трлн — в следующем).
Государственный долг в 2019 году составлял около 13,5 трлн руб., то есть 12,3% ВВП. Увеличение госдолга в ходе трехлетки до 21% ВВП не является критическим для нашей экономики. После погашения долгов в 2000-е этот показатель на протяжении многих лет находился на исторически низком уровне и являлся объектом зависти правительств других стран. Для того мы и снижали в тучные годы госдолг, чтобы в кризисный момент его низкий уровень был еще одним резервом правительства.
При этом ФНБ, который, по идее, является главной кубышкой правительства, тратится очень консервативно, в соответствии с бюджетным правилом. Например, в августе 2020 года из ФНБ на финансирование дефицита бюджета было направлено только 3,6 млрд руб., а по итогам года, как я уже говорил, ожидается расходование примерно 350 млрд руб. из этого запаса. Как известно, в кризис 2008–2009 годов было потрачено более половины резервного фонда. Если на 1 января 2009 года фонд составлял более 4 трлн руб., то на 1 января 2010 года там оставалось лишь 1,8 трлн.
Более того, с учетом зачисления в ФНБ в начале 2020 года 3,3 трлн руб., поступивших туда в прошлом году, получается, что в кризисный год, даже с учетом расходов, наши резервы увеличились почти на 3 трлн руб. В целом не оправдались звучавшие в марте—апреле опасения, связанные с ценами на нефть: с начала 2020 года средняя цена барреля Brent составила чуть более $40, то есть находится практически на уровне цены отсечения. Поэтому ФНБ почти и не тратился.
Это говорит и о том, что можно было больше потратить на поддержку граждан и бизнеса. Например, расширить программы поддержки бедного населения, чтобы у нас не росла его доля. При вложении нескольких сотен миллиардов, которые у нас есть, можно было бы многим помочь.
Одним из аргументов в пользу неиспользования средств ФНБ являлась необходимость сохранения бюджетного правила во имя макроэкономической стабильности и инвестиционной привлекательности. Бюджетное правило регулирует то, как государство поступает с притоком нефтедолларов. Без правила этот приток может оказать негативное воздействие на экономику. Поэтому правительство так держится за соблюдение правила. Но на 2021 год в правило внесено изменение, которое позволяет еще на 875 млрд руб. повысить расходы за счет заимствований. Именно исключительность 2021 года позволяет активизировать этот механизм, который я бы назвал форс-мажорной оговоркой. Это уместная мера, если правительство займет четкую позицию, что такая политика будет действовать только в 2021 году. В 2022 году необходимо возвратиться к соблюдению бюджетного правила в полном объеме, без оговорок.
Помощь регионам
Добавлю, что в центре дискуссии должны стоять не только вопросы федерального бюджета, который благодаря действиям финансово-экономического блока правительства за последние 15 лет более чем устойчив, но и бюджеты регионов. Неясно, каким образом они будут замещать выпадающие доходы.
Пока не произошло серьезного роста регионального долга, на 1 августа он составил 2,17 трлн руб., увеличившись по сравнению с началом года на 2,7%. Этому способствовала и деятельность правительства, которое предоставило регионам дополнительные дотации в размере 200 млрд руб. и иные трансферты на антикризисные меры. Но за первое полугодие регионы израсходовали значительную часть своих ресурсов. Некоторые эксперты говорят о возможном росте госдолга регионов до уровня 2,3–2,5 трлн руб. по итогам года. Учитывая кризисную ситуацию, важно при формировании трехлетнего бюджета предусмотреть дополнительные трансферты в виде необусловленных дотаций на обеспечение бюджетной устойчивости.