Недостижимая норма: насколько поможет энергетике рост тарифов для граждан
«А почему вы решили, что перекрестное субсидирование — это плохо?» — таков был один из первых вопросов, который задал мне мой первый руководитель в Федеральной службе по тарифам. — «Ну, это же очевидно. Борьба с «перекресткой» названа одной из задач реформ РАО «ЕЭС».
Теперь я бы ответила иначе — нет, это не очевидно. Перекрестное субсидирование — проблема, одним из решений которой может стать обсуждаемое в правительстве введение социальной нормы потребления электроэнергии. Предложение вызвало много споров, и его реализация пока отложена. Почему? Попробуем разобраться.
Экономическая логика
В целом перекрестное субсидирование — нормальное явление для таких отраслей, как электроэнергетика, где резко выражен эффект масштаба (снижение затрат при росте объемов поставки продукции) из-за высоких капитальных затрат, а продукция является общественным благом. Если исходить только из экономически обоснованных затрат, то стоимость электроэнергии в маленькой деревне должна быть в разы дороже, чем в мегаполисе, так как развитие инфраструктуры для 100 человек намного дороже, чем для 10 млн — из расчета на 1 кВт·ч. Но если переложить затраты этой деревни на мегаполис и уравнять тарифы, жители мегаполиса этого даже не заметят, а это уже перекрестное субсидирование.
Главный вопрос — где границы этого «нормального» явления? Тарифы на электроэнергию для населения в среднем в полтора-два раза ниже, чем тарифы для юридических лиц. Объем перекрестного субсидирования за 2018 год оценивается в 370 млрд руб. Вряд ли кто-то спорит с тем, что поощрять расточительное электропотребление — финскую сауну или майнинговую ферму в квартире — не нужно, и неправильно заставлять промышленность за него платить. Именно на лишение льгот для таких потребителей направлены предложения о внедрении соцнормы.
В качестве границы нормы Минэкономразвития предложило установить 300 кВт·ч в месяц. Это много или мало? В среднем домохозяйство в России потребляет 252 кВт·ч в месяц. Меньше 300 кВт·ч в среднем потребляют домохозяйства не более чем из трех человек. В таких проживает 30% населения России — от 3% в Ингушетии и до 39% в Магаданской области. Предлагается, что при потреблении свыше 300 кВт·ч в месяц тариф будет находиться между текущим и экономически обоснованным, а свыше 500 кВт·ч в месяц — уже на экономически обоснованном уровне. В домохозяйствах, потребляющих более 500 кВт·ч, обычно проживает не менее шести человек. Они охватывают 1% населения России (в Ингушетии — 9%, в Мурманской области — 0,3%).
Понятно, что предлагавшийся вариант внедрения соцнормы создавал риски для многодетных семей, но около 60% потребления электроэнергии населением осталось бы в рамках соцнормы. Однако введение экономически обоснованного тарифа дало бы продавцам энергии дополнительно 80 млрд руб., или 2% от суммы, которую платит за электричество российская промышленность. Правда, это только одна пятая объема перекрестного субсидирования, и даже такое компромиссное решение отложено.
Социальные издержки
Осторожность правительства можно понять. У населения уходит на электроэнергию 1,4% расходов. Вроде бы немного. Сторонники ликвидации перекрестного субсидирования указывают, что на мобильную связь россияне уже тратят больше — 1,7% своего бюджета. Относительные расходы промышленности на электроэнергию выше — 2,9%. Но эффект от ликвидации «перекрестки» обратный. Вариант Минэкономразвития позволил бы снизить расходы промышленности на 0,06%, а расходы населения увеличить на 15%. Полная ликвидация перекрестного субсидирования снизила бы расходы промышленности на 0,3%, но означала бы рост расходов населения на электроэнергию в полтора раза.
Между тем чувствительность к росту цен на электроэнергию очень высока. В 2013 году правительство Болгарии ушло в отставку после скачка цен на электроэнергию, в 2015 году из-за повышения тарифов вспыхнули протесты в Армении. Даже в Великобритании вопрос цен на электроэнергию был в числе политических лозунгов оппозиции. А там, кстати, доля расходов населения на нее ниже, чем в России — 1,3%.
Российским властям пришлось приступить к социальным реформам, которые ранее откладывались. Приняты болезненные решения о пенсионном возрасте, о повышении НДС. При этом продолжается бюджетная консолидация, и прогнозы о росте доходов населения достаточно консервативны. От каких-то решений приходится отказываться. Я убеждена, что в 2000-е годы отказ от ликвидации перекрестного субсидирования позволил провести реформу РАО «ЕЭС». Либерализация поставок населению потребовала бы почти двукратного роста цен на электроэнергию, что сделало бы реформу неприемлемой. Можно привести пример ближайшей родственницы электроэнергетики — теплоснабжения, где население — основной потребитель и реформа откладывается уже 20 лет. Для решения проблемы перекрестного субсидирования в России необходим значимый рост доходов населения, а в среднесрочной перспективе вероятность этого не очень высокая.