Гонка за ростом: что надо сделать кроме повышения пенсионного возраста
При сохранении нынешних параметров системы обязательного пенсионного страхования и даже без повышения пенсионного возраста можно было бы до 2050 года индексировать пенсии по инфляции при условии стабильного экономического роста. При росте ВВП около 1,5% в год средний размер страховой пенсии по старости (в реальном выражении по отношению к 2018 году) увеличился бы примерно на 7% в 2030-м и на 30% в 2050 году, что соответствует росту отношения пенсии к прожиточному минимуму пенсионера со 165 до 177% в 2030-м и до 216% в 2050 году.
Однако при этом будет снижаться отношение среднего размера страховой пенсии по старости к средней зарплате (так называемый коэффициент замещения), характеризующее основную функцию пенсий — компенсацию утрачиваемого заработка. При росте ВВП на 1,5% в год он снизился бы с 33% в 2018 году до 28% в 2030-м и до 23% в 2050 году. При большем росте ВВП, хотя это может показаться парадоксальным, пенсии еще больше отставали бы от зарплат. Рано или поздно это привело бы к необходимости резкого увеличения пенсий. В России так уже было. Когда коэффициент замещения в 2007 году снизился до 23 с 35% в 1997-м, за три года, с 2008 по 2010-й, пришлось повысить пенсии почти в 2,5 раза за счет роста бюджетных трансфертов на 3,6 п.п. ВВП.
Итак, критичным для пенсионной системы является не обеспечение индексации пенсий на уровне или выше инфляции, а поддержание их приемлемого соотношения с зарплатами.
Достижения и вызовы
Повышение пенсионного возраста позволит не только быстрее увеличивать реальные пенсии (отношение среднего размера пенсии по старости к прожиточному минимуму пенсионера может увеличиться со 166% в 2018 году до 204% в 2030-м и до 250% в 2050 году), но и вплоть до 2028-го (пока будет идти повышение) стабилизировать коэффициент замещения на уровне 32–33%. Однако затем начнется его снижение, и к 2050 году он упадет до 26,5%.
Как обеспечить повышение или хотя бы стабилизацию этого показателя?
Коэффициент зависит от трех факторов: — отношение числа лиц, за которых уплачиваются страховые взносы на ОПС, к численности получателей страховой пенсии (коэффициент поддержки); — эффективная ставка страховых взносов; — отношение суммы бюджетных трансфертов на выплату страховых пенсий к доходам от страховых взносов.
Благодаря повышению пенсионного возраста коэффициент поддержки увеличится с текущего уровня 1,1 до максимума — 1,2 к 2028 году, а далее начнет снижаться — до 1,1 к 2040-му и до 1,0 к 2050 году. Маловероятно, что демографические и социально-экономические условия позволят в ближайшие 20–30 лет еще раз повысить пенсионный возраст, тем более значимо.
Увеличить коэффициент поддержки можно и за счет повышения требований к страховому стажу и количеству индивидуальных пенсионных коэффициентов (ИПК) или так называемых пенсионных баллов, необходимых для назначения страховой пенсии по старости.
С 2015 года эти требования ежегодно возрастают: по стажу — на один год до достижения 15 лет, по ИПК — на 2,4 коэффициента до достижения 30. Однако этого недостаточно с точки зрения баланса между объемом участия в страховой пенсионной системе и выплатами из нее. Целесообразно дальнейшее повышение уровня указанных параметров. Оценки показывают, что повышение требований к стажу, например до 25 лет, что примерно соответствует среднему уровню по странам ОЭСР, потенциально могло бы увеличить коэффициент замещения на 3 п.п., к минимальному количеству ИПК до 60 — на 9 п.п.
Однако возможности значимого повышения указанных требований ограничены риском увеличения числа лиц, которые не смогут по достижении пенсионного возраста получить право на страховую пенсию.
Улучшить баланс пенсионной системы могла бы увязка размера выплачиваемой пенсии с заработком работающего пенсионера. Такая практика есть во многих странах. Однако даже до повышения пенсионного возраста обсуждение этой меры в России вызывало острое неприятие.
Еще одна возможность увеличить коэффициент замещения — вывод на легальный рынок труда тех, кто работает без уплаты страховых взносов. Но в долгосрочной перспективе эта мера не столь однозначна. Как правило, зарплата таких работников ниже средней, и их вклад в систему ОПС будет меньшим, чем выплаты из нее. По нашим оценкам, легализация рынка труда могла бы увеличить коэффициент замещения в среднесрочном периоде до 3 п.п. Однако, учитывая усиление тенденций к росту неформальной занятости, а также начатый эксперимент с самозанятыми, получение дополнительных доходов системы ОПС от легализации в существенном объеме маловероятно.
Увеличение официальных зарплат за счет снижения «конвертной» части вопреки бытующему мнению хотя и будет способствовать увеличению абсолютных размеров пенсий, но практически нейтрально к коэффициенту замещения.
Пересмотр договора
Обеспечение на приемлемом уровне соотношения пенсий и зарплат — одно из условий неявного общественного договора между пенсионерами, работниками, бизнесом и государством о распределении национального дохода. Для выполнения договора необходимо солидарное участие всех сторон.
Но старение населения требует внесения корректив в этот договор. Повышение пенсионного возраста, требований к стажу и ИПК — вклад со стороны работающих. Бизнес и государство скорее выиграли от изменений в пенсионной системе: первый получает приток и относительное удешевление трудовых ресурсов, а второе планирует постепенно снижать бюджетные трансферты.
Если соотношение пенсий и зарплат понижается, приближаясь к критическому, то можно подумать и об использовании двух других факторов, влияющих на коэффициент замещения, — эффективной ставки страховых взносов и размера бюджетного трансферта.
Ставка страховых взносов должна устанавливаться на уровне, обеспечивающем выплату страховых пенсий в социально приемлемом размере (с учетом финансирования за счет целевых бюджетных трансфертов льгот отдельным категориям пенсионеров, предусматривая при этом поэтапную рационализацию этих льгот). Ее размер целесообразно устанавливать, например, на шестилетний период, исходя из демографических и макроэкономических прогнозов.
По состоянию на 2018 год такой балансирующий уровень ставки примерно равен 26%. При этом общеустановленный уровень — 22%, а многим бизнесам предоставлены еще более льготные ставки.
Повышение ставки приведет к росту финансовой нагрузки на бизнес, которая частично будет компенсироваться за счет средств, направляемых на оплату труда: бизнес и работники будут «делиться» частью доходов с пенсионерами.
Очевидно, что одномоментное приведение ставки до балансирующего уровня вряд ли приемлемо. Оно должно быть постепенным, например по несколько десятых процента в год.
До тех пор пока фактический уровень ставки ниже балансирующего, необходимо компенсировать выпадающие доходы пенсионной системы за счет целевого, прозрачным образом рассчитываемого трансферта. Так и было до 2019 года, пока не устранили из законодательства ставку в 26%.
Расходы на пенсионное страхование являются неотъемлемой частью стоимости трудовых ресурсов. Установление ставок страховых взносов ниже балансирующего уровня ведет к искусственному занижению цены труда. Бизнес в неявном виде получает дотацию за счет федерального бюджета. Возникает избыточный спрос на труд, снижаются стимулы к инвестициям, направленным на рост производительности труда. В условиях искусственно искаженных цен сложно принимать оптимальные с позиций общественной эффективности решения.
В принципе, пенсионные взносы в определенной пропорции могли бы уплачивать как работодатели, так и работники. Такая практика есть во многих странах. Но в обозримой перспективе вряд ли возможно возложить на работников обязанность уплаты части взносов.
В ряде стран существуют дополнительные пенсионные выплаты за счет корпоративных и частных накопительных систем. Но в России работодатели, как правило, не заинтересованы в финансировании таких институтов. А большинство работников просто не могут десятилетиями отчислять 5–10% зарплаты на пенсионные накопления. Ну, а у тех, кто может, есть более привлекательные инструменты, чем те, что предлагают НПФ.
В целом в России у накопительной пенсионной системы довольно ограниченный потенциал для развития: инвестиционный климат, ограничения на инвестирование в зарубежные активы, недостаточные доходы большей части населения, низкий уровень доверия к пенсионной системе.
Таким образом, для поддержания приемлемого соотношения между уровнем пенсий и зарплат, особенно после перехода к новому пенсионному возрасту, в дополнение к указанным выше мерам в рамках пенсионной системы целесообразно обеспечивать сбалансированное распределение национального продукта между пенсионерами, работниками и бизнесом. И сделать это можно путем проведения скоординированной политики в отношении регулирования ставки страховых взносов и предоставления бюджетных трансфертов, за счет которых должны финансироваться установленные законодательством пенсионные льготы.