Узники бюджета: почему регионам нужна рассрочка по долгам
Заявление президента на заседании Госсовета о новой программе реструктуризации регионального долга на 7–12 лет с минимальными выплатами в первые два года прозвучало несколько неожиданно.
Проблема региональных долгов в отличие от 2014–2015 годов практически исчезла из информационной повестки в первую очередь потому, что вроде бы начала решаться. С начала года по 1 сентября совокупный объем госдолга регионов упал на 6%, до 2,2 трлн руб., после бурного роста в 2012–2015 годах и стабилизации в 2016 году, и снижение продолжается. Исполнение региональных бюджетов идет хорошо на растущих поступлениях от налога на прибыль и доходы физических лиц. При этом удается контролировать расходы, что не всегда приятно для бюджетных учреждений и населения, а Минфин ограничивает возможности для предоставления излишних налоговых льгот.
Остались должны
Однако резоны заняться именно бюджетными кредитами у правительства есть. За последние годы их доля в структуре госдолга достигла 49 против 35% в начале 2016-го и 40% в начале 2014-го — в первую очередь за счет замещения банковских кредитов, доля которых в региональном долге снизилась до 25% (с 34% в начале года и 41% в начале 2016-го). Доля облигаций, которые выпускают более стабильные в финансовом отношении регионы, допущенные до долгового рынка, не меняется уже несколько лет.
При росте доли недорогих и выгодных региональным администрациям бюджетных кредитов снижение объемов идет очень по-разному: общая стабильность — это средняя температура по больнице. Быстрее всего сокращали долг Москва и Ямал (с профицитными бюджетами), а также Свердловская область, Пермский край и Воронежская область. Наращивание долга заметно у активных эмитентов облигаций (Якутия, Красноярский край, Самарская область), где также происходило замещение.
Приближающиеся массированные выплаты по бюджетным кредитам, выданным два-три года назад, создают существенную проблему не для сильных регионов — для них даже рост стоимости обслуживания с бюджетных менее 1% до рыночных 8–9% годовых (текущая доходность облигаций крупных регионов) по силам. Погашение бюджетных кредитов создает проблему для самых слабых и дефицитных регионов, имеющих ограниченную возможность выйти на долговой рынок и очень чувствительных к стоимости обслуживания своего долга. К ним можно отнести Мордовию, Хакасию, Карелию, Костромскую и Астраханскую области, где долг превышает годовые доходы региона, а объемы погашения в ближайшие годы просто неподъемные. Исключительно из бюджетных кредитов и госгарантий состоит долг Татарстана, крайне высока их доля у Краснодарского края и Нижегородской области.
Новые правила
Программа «рассрочки» бюджетных кредитов позволит убить нескольких зайцев. Во-первых, с самых бедных или по каким-то причинам значимых регионов будет снята нагрузка на 2018–2019 годы. Высвобожденные ресурсы могут быть пущены на откладывавшиеся в последние годы расходы или же сокращение объемов банковских кредитов, что сделает управление долгом более предсказуемым и комфортным. Во-вторых, Минфину не придется решать проблемы должников в ручном режиме — при заключении соглашения о рассрочке на 7–12 лет можно будет оговорить дополнительные требования к финансовой дисциплине. Впрочем, если такие требования окажутся слишком жесткими, крупные регионы могут отказаться от рассрочки и пойти на рынок, где ставки существенно снизились. В-третьих, можно будет впредь более жестко выдавать бюджетные кредиты — либо в случае чрезвычайных событий, либо как целевые кредиты, в том числе и успешно развивающимся регионам. При этом в отличие от прошлых лет решение проблем межбюджетных отношений не перекладывается на госбанки, у которых и так немало задач и проблем.
Таким образом, в 2018 году мы можем ожидать продолжения замещения банковского долга облигациями у крупных регионов и стабилизации объема бюджетных кредитов. К началу сентября этого года регионы выпустили облигаций на 64,5 млрд руб., причем выпуски стали длиннее, крупнее и дешевле. В конце года мы можем ожидать выпусков сопоставимого объема — в первую очередь от лучших заемщиков. Помимо общих для облигационного рынка причин (снижение рыночных процентных ставок на фоне избыточной ликвидности) здесь свою роль сыграет изменение политики Минфина, который переориентирует регионы на рыночные инструменты. Программа реструктуризации также будет способствовать этому процессу.
Из-за новых порядков на рейтинговом рынке большинству регионов-заемщиков придется получить рейтинги аккредитованных в России агентств. Вряд ли мы увидим глобальные изменения в соотношении рейтингов по сравнению с оценками «большой тройки», но именно у середнячков, наиболее зависимых от выпуска облигаций или банковских кредитов, снижение рейтинга может быть заметным и болезненным.