Перезагрузка матрицы: как избавить бизнес и общество от ненужных правил
Недавно был опубликован рейтинг качества регулирования (Regulatory Quality Ranking) за 2016 год — один из шести индикаторов государственного управления, ежегодно рассчитываемых Всемирным банком. Последние десять лет Россия раз за разом попадала в группу стран с неблагоприятным климатом для осуществления и развития предпринимательства, а по итогам прошлого года не достигла даже своего уровня 2002 года, когда отечественные реформаторы впервые подняли на знамя лозунг борьбы с административными барьерами.
Регуляторная политика (regulatory policy), попросту говоря, это то, каким образом государство формирует и меняет правила работы бизнеса, общественных организаций, бюджетного сектора. Эксперты ОЭСР отмечают, что современная регуляторная политика наряду с налоговой и денежно-кредитной — один из трех основных рычагов, находящихся в распоряжении правительств, чтобы управлять экономикой и способствовать благосостоянию граждан. Любому обществу необходимы гарантии и правила, однако когда эти правила плохо продуманы, они могут помешать запуску и ведению нового бизнеса, торговле с другими странами или получению нужного документа. Что еще хуже, эти правила могут быть неэффективными при достижении заявленных целей — мало того что не защищать безопасность и здоровье граждан, но и ограничивать рост экономики и в конечном итоге уровень жизни. Как результат, граждане и бизнес теряют доверие к институтам, а издержки следования избыточным требованиям ложатся тяжелым грузом на бизнес, НКО и само государство.
В России после десяти не слишком успешных лет борьбы с административными барьерами была сделана ставка на оценку регулирующего воздействия (ОРВ). С конца 2010 года ОРВ укрепилась сначала на центральном уровне (исполнительная власть и минимально — в Госдуме и Центробанке), затем проникла как на региональный и муниципальный уровни (с небесспорной эффективностью), так и на наднациональный (Комиссия Евразийского экономического союза, где Россия является наиболее мощной экономикой). Более того, практически не осталось ни одной из «лучших практик» стран ОЭСР, которые не были бы обсуждены в России экспертами и чиновниками, а часть из них даже была внедрена к концу 2016 года. И тем не менее ситуация с качеством регулирования скорее ухудшилась.
Сегодня российская регуляторная среда все больше напоминает причудливую матрицу: списанные эпохой, но действующие нормативно-правовые акты; вышедшие из-под контроля и живущие своей жизнью регуляторные нормы; машинный зуд регуляторов, клонирующих акты, которые не достигают цели и непосильно обременяют бизнес и население. «Архитекторы» матрицы вроде бы осознают аномалии и направляют «агентов перемен», но абсурд законодательства зачастую лишь умножается.
Предлагаемые нами решения направлены на отказ от строительства бумажных пароходов: пора разбудить разум и решительно продвинуться по трем стратегическим направлениям. Во-первых, определить специальный механизм устранения избыточного и неэффективного нормативного правового регулирования. Во-вторых, систематизировать действующие нормативные правовые акты, внедрить передовые инструменты регуляторной политики и перейти к полному циклу оценки регулирования. В-третьих, обеспечить поддержку — методическую, организационную и экспертно-аналитическую — доказательному, опирающемуся на эмпирические факты регулированию.
Отсечь лишнее
Прежде всего потребуется определить приоритетные сферы, критически значимые для экономического роста и затрагивающие наибольшее количество отраслей (это, в частности, охрана окружающей среды, промышленная безопасность, обращение с отходами производства, санитарно-эпидемиологическое благополучие, градостроительство, информационные технологии и системы и др.) — для проведения первоочередных мер по дерегулированию.
Ключевым шагом должно стать создание надведомственного органа по дерегулированию (deregulation unit) для реализации быстрой процедуры отмены избыточного неэффективного регулирования. Главный принцип работы такой «регуляторной гильотины» — ликвидация различных точек торможения в законодательстве на основе доказательного регулирования, в соответствии с которыми он признает нецелесообразной и подлежащей отмене (совершенствованию) как конкретную норму, так и соответствующий правовой институт в целом. В состав этого органа должны войти девять-десять человек, а их решения стать обязательными к исполнению для правительства и федеральных органов исполнительной власти.
Это не потребует дополнительных бюджетных расходов, так как сокращение контрольно-надзорных органов высвободит ресурсы. Но нужно будет сформировать консультативно-представительный орган, который поддержит деятельность deregulation unit в части представления интересов адресатов регулирования и выражения позиций экспертного сообщества.
К другим предполагаемым мерам по дерегулированию можно отнести мораторий на акты, ухудшающие ведение бизнеса, отмену или приостановку действия всех НПА, принятых до 1 января 1992 года (за исключением актов, ратифицирующих международные обязательства СССР, правопреемником которых является Россия), а также отказ от привязки KPI чиновников к количеству и срокам разработки актов.
Систематизировать нормы
Параллельно начавшейся расчистке корпуса устаревших НПА надо разработать концепцию систематизации и алгоритмизации законодательства с участием ведущих научных и аналитических центров, представителей общественности и предпринимателей. К 2019 году у России должен появиться закон о нормативных правовых актах, принятие которого блокируется уже четверть века. Он должен определить общую систему нормативных правовых актов, их иерархию, способы разрешения коллизий, внедрить в правотворчество инструменты дерегулирования.
Важным нововведением станет внедрение стандарта доказывания необходимости введения регулирования с точки зрения современных подходов «умного» регулирования. В соответствии с этим стандартом новые нормы можно будет ввести только после предоставления доказательств успешности правовых экспериментов по этим новеллам и факта неухудшения условий ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности. Так мы предполагаем подтолкнуть все три стороны процесса оценки регулирующего воздействия — регуляторов, адресатов регулирования и головного подразделения по ОРВ — к взаимодействию, отчасти аналогичному гражданскому судопроизводству (с предъявлением фактических доказательств сторонами), и отказу от административного торга. Отдельной целью будет ясность языка нормотворчества.
Для расширения сферы применения и повышения эффективности правовых экспериментов можно использовать механизм «регуляторных песочниц» — режим, который позволяет компаниям, занимающимся разработкой и реализацией продуктов и услуг, протестировать их в контролируемой среде без риска нарушить законодательство, причем как в финансовом секторе, так и для компаний, разрабатывающих, реализующих и применяющих инновационные и высокие (прорывные) технологии и продукты. Полноценная оценка воздействия (прогнозная и ретроспективная) должна стать частью работы и Государственной думы, и Банка России, после чего контур оценки окажется наконец-то замкнутым, способным не пропустить любое неразумное регулирование.
Опираться на данные
Третий, завершающий, компонент перехода к новой регуляторной политике заключается во внедрении доказательного регулирования. Для этого нужно разработать и внедрить методические рекомендации по расчету возмещений затрат бизнесу и гражданам от неправомерных действий или бездействия органов власти и подведомственных им организаций; модель стоимостных оценок жизни для корректного сравнения эффектов регулирования, затрагивающего безопасность и здоровье граждан, с одной стороны, и условия ведения бизнеса, с другой. Принятую сегодня модель стандартных издержек бизнеса необходимо распространить на измерение административных издержек органов государственной власти, подведомственных бюджетных организаций и граждан.
Наконец, потребуется начать внедрять инструменты поведенческого регулирования (подталкивания частных лиц и бизнеса к общественно приемлемому поведению посредством «мягкой силы», а не запретов и ограничений).
Освободить пространство
ЦСР готовил подраздел по регуляторике в максимальном контакте с бизнесом и экспертным сообществом — еще с осени 2016 года информация собиралась в ходе проекта «Россия будущего: позитивная повестка» в регионах; с декабря 2016 года стартовали семинары, посвященные отдельным аспектам регуляторной политики; готовые материалы обсуждались в 2017 году — на Красноярском экономическом форуме, на Апрельской международной конференции во ВШЭ, в ходе Петербургского международного экономического форума. Недавно ЦСР и «Гарант» запустили специальный проект по сбору предложений о том, какие точки торможения следует отменить.
Освобождая пространство для инициативы, мы дадим возможность не только крупному бизнесу, но микрофирмам и самозанятому населению переключить свои усилия на экономический рост и процветание, а чиновникам — сфокусироваться на решении практических задач нового государственного управления.