В чем проблема «арктических» льгот для нефтяных компаний
В конце июля 2019 года президент Владимир Путин поручил правительству приостановить предоставление новых налоговых льгот при разработке нефтяных месторождений до конца года. К этому времени правительство должно было закончить инвентаризацию всех нефтяных месторождений и оценить бюджетную эффективность от возможного выделения добывающим компаниям налоговых преференций. Исключение было сделано лишь для крупнейшего в стране Приобского месторождения — разрабатывающая его «Роснефть» в августе получила ежегодный налоговый вычет 46 млрд руб. на ближайшие десять лет. И вот в октябре, хотя срок инвентаризации еще не завершился, ведомства уже обсуждают новый пакет льгот, на этот раз для месторождений в Арктике.
Поворот на север
В 2018 году добыча нефти в российской Арктической зоне (север Красноярского края, север Ямало-Ненецкого АО, Ненецкий АО) достигла 100 млн т, увеличившись за последние шесть лет в 1,5 раза. Сейчас Арктический регион находится на втором месте по объемам добычи нефти после Западной Сибири, сохраняя серьезный потенциал для дальнейшего роста. На Арктику приходится около 9% от российских запасов нефти (1,7 млрд т) и более 20% перспективных ресурсов, здесь высока вероятность открытия крупных и уникальных месторождений с запасами свыше 100 млн т. Учитывая высокую выработанность запасов в традиционных регионах добычи — в Западной Сибири и Урало-Поволжье, именно Арктика в ближайшие 8–10 лет может стать основным источником для поддержания и роста добычи на национальном уровне. Но в отличие, например, от Западной Сибири, где основная инфраструктура — нефтепроводы, транспортные пути и энергоснабжение — была создана еще в советское время, в Арктике все это лишь предстоит построить. Поэтому для разработки арктических месторождений нефтяники просят налоговые льготы, и в этом их поддерживают Минэнерго и Минвостокразвития.
Наиболее масштабные планы были у Минвостокразвития. Министерство выступало за бессрочное освобождение от уплаты НДПИ новых месторождений на шельфе северных морей, нулевые ставки налога на имущество, снижение налога на прибыль с 20 до 16,5% и льготу по уплате страховых взносов (7,6% против обычной ставки 30%). Такие меры, вероятно, сделали бы российскую Арктику одним из наиболее привлекательных для инвестиций нефтедобывающих регионов в мире, одновременно приведя к сокращению потенциальной налоговой базы на сотни миллиардов рублей в год. Но согласованный 24 октября Минвостокразвития, Минфином и Минэнерго вариант решения оказался скромнее: арктические проекты будут отнесены к новой, пятой категории при начислении налога на дополнительный доход (НДД), а ставка НДПИ будет обнулена лишь на первые 12 лет добычи. Затем в течение пяти лет будет действовать переходный период (во время которого ставка НДПИ будет расти от 0 до 100%), а с восемнадцатого года добычи НДПИ для арктических проектов будет рассчитываться на общих основаниях.
Особые условия будут установлены для Ванкорского кластера. Разрабатывающая Ванкорскую группу месторождений «Роснефть» сможет получить налоговый вычет для компенсации затрат для создания инфраструктуры на Таймыре из уплачиваемого компанией НДПИ. До этого «Роснефть» заявляла о планах создания новой нефтегазовой провинции на Таймыре и выходе на добычу 100 млн т нефти уже к 2030 году. Для этого компании нужно построить свыше 5,5 тыс. км новых нефтепроводов, новый нефтеналивной порт, расширить уже действующие морские порты и аэропорты. «Роснефть» планировала получить от правительства льготы на 2,6 трлн руб., но предложение Минфина в разы меньше: всего 600 млрд руб. в течение ближайшие десяти лет при условии, что мировые цены на нефть будут выше цены отсечения ($42 за баррель).
Цена льгот
Новые проекты в Арктике действительно нужны, они позволят не только увеличить добычу нефти, но и создать новые рабочие места, увеличить спрос на российское оборудование и технологии, загрузить Северный морской путь. Однако дискуссия вокруг арктических проектов показывает и очевидные проблемы действующей в отрасли системы налогообложения. Сейчас нефтяные компании отдают государству до 50–55% своей выручки и свыше 80% свободного денежного потока. Налоговая нагрузка на нефтедобычу в России остается одной из самых высоких в мире. Поэтому для разработки новых и поддержания добычи на старых месторождениях российский Минфин и Минэнерго разработали сложную систему льгот — исходя из выработанности запасов, геологической сложности разработки и т.д. Развитием этой системы стали «индивидуальные» налоговые льготы для отдельных месторождений: в 2017 году Минфин впервые в истории отрасли предоставил ежегодный налоговый вычет (35 млрд руб.) по НДПИ для Самотлорского месторождения «Роснефти» в обмен на обязательства компании по увеличению добычи. В 2019-м аналогичные льготы получило Приобское месторождение.
Высокие базовые ставки НДПИ приводят к тому, что нефтяные компании пытаются либо получить налоговые льготы для своих месторождений (как это сделала «Роснефть» с Самотлором), либо начинают оптимизировать портфель активов, распродавая зрелые месторождения (с высокой налоговой нагрузкой) и сосредотачиваясь на разработке новых проектов, имеющих налоговые льготы. По второму пути идет, например, «Газпромнефть», избавляющаяся от зрелых месторождений на Ямале. Даже если компаниям не удастся продать старые активы, они могут сократить вложения в поддержание добычи, направляя инвестиции в новые проекты.
В масштабах отрасли «бегство» компаний из старых активов может привести к ускоренному падению добычи на месторождениях в Западной Сибири и в Поволжье и спровоцировать резкое сокращение нефтегазовых доходов для бюджета (в условиях, когда новые проекты получают льготы на годы вперед). В сентябре 2018 года Минэнерго прогнозировало, что при сохранении существующих подходов к налогообложению добыча нефти в Западной Сибири к 2035 году может упасть с текущих 330 млн до 180 млн т, а бюджет потерять более 3 трлн руб. доходов. Однако пока что государство предпочитает не реформировать систему в целом, а добавлять все новые и новые льготные категории, откладывая решение проблемы на будущее.
Альтернативой новым льготам могла бы стать разработка понятной для всех участников отрасли «дорожной карты», предполагающей получение вычетов по НДПИ (то есть снижение эффективной ставки налога) в ближайшие годы и переход к НДД для всех месторождений на горизонте 10–12 лет. Это позволило бы улучшить ситуацию в отрасли без «индивидуальных» льгот.