Налоговое уравнение: что не так с идеей «оптимизации» доходов регионов
Итогами первых недель работы нового правительства стали, с одной стороны, заявления о том, что в ближайшие шесть лет власти не собираются менять налоговую систему, и, с другой стороны, признания того, что этой налоговой системе потребуются «отдельные настройки», предполагающие в том числе и «оптимизацию» распределения налоговых потоков между «отдельными регионами» страны. Предложения на эту тему, озвученные на Петербургском экономическом форуме первым вице-премьером и министром финансов Антоном Силуановым, сводились к тому, чтобы забрать у Москвы часть доходов от налогов, которые платят нефтегазовые гиганты и другие крупные корпорации, и вызвaли возражения со стороны мэра Москвы Сергея Собянина, а также оживленную полемику среди пользователей Рунета. Между тем, на мой взгляд, инициативы правительства, на первый взгляд вполне популярные (кто в России не мечтает о том, чтобы «насолить» москвичам), в очередной раз демонстрируют недостаток системного подхода к решению финансовых проблем страны.
Прибыль забрали
Никто сегодня не спорит ни с тем, что российская бюджетная система излишне централизованна (если рассматривать первичные доходы, без учета межбюджетных трансфертов, в федеральную казну в 2017 году направлялось почти в 1,7 раза больше средств, чем в региональные и местные бюджеты), ни с тем, что столицы достигли куда бóльшей бюджетной обеспеченности, чем большинство региональных центров, даже самых крупных (например, расходы бюджета Омска в расчете на одного жителя были в 2017 году в 12,1 раза меньше московских и в 7,5 раза — петербургских). Однако призыв к Москве «поделиться доходами от крупных корпораций» выглядит не столько средством восстановления справедливости, сколько банальным примером «ручного управления», редко приводящего к хорошим результатам.
Так как Силуанов упомянул в качестве предполагаемых к перераспределению доходов региональную часть налога на прибыль, уплачиваемого энергетическими гигантами, начнем с оценки размера этого налога. В 2017 году «Роснефть» и «Газпром», крупнейшие налогоплательщики России, перечислили в бюджеты различных уровней, соответственно, 2,71 трлн и 2,23 трлн руб. Из этой суммы 79,5 и 81,4% поступили в федеральный бюджет в виде налога на добычу полезных ископаемых и экспортных пошлин. Более того: по итогам 2017 года в результате существенного повышения мировых цен на энергоносители суммарный объем уплаченных пошлин вырос только у этих двух компаний на 30%, что принесло Минфину почти 270 млрд руб. дополнительных доходов. Налоговая нагрузка на «Газпром» увеличилась также за счет «индивидуального» повышения в 2017 году коэффициента Кгп, который применяется при расчете ставки НДПИ. Иначе говоря, федеральный бюджет отлично заработал в прошлом году на энергетических компаниях, и год наступивший вряд ли окажется хуже.
В то же время налоги на прибыль крупных компаний составляют (можно взять в качестве примера те же «Роснефть» и «Газпром») от 4,5 до 11% их совокупных налоговых платежей — соответственно, 120,1 млрд и 251,1 млрд руб. по итогам 2017 года. Более того: в отличие от ситуации, имевшей место в конце 1990-х или в первой половине 2000-х годов, сегодня налоги таких компаний уплачиваются не только в бюджет того субъекта Федерации, где находятся их штаб-квартиры. В 2014 году, после введения понятия коллективных групп налогоплательщиков (к которым сегодня относятся все крупнейшие сырьевые холдинги), от перераспределения налоговой нагрузки выиграли 53 российских региона, а более половины потерь пришлось на Москву и Ханты-Мансийский АО. Можно также вспомнить, что в 2016 году Минфин уже провел частичную «оптимизацию» налога на прибыль — в результате регионы недосчитались 1 процентного пункта ставки этого налога, который перераспределился в федеральный бюджет, а вовсе не достался наиболее нуждающимся субъектам Федерации. Поэтому лично мне не кажется очевидным, что отъем из столичного бюджета очередного «кусочка» осчастливит в этот раз жителей Пензы или Барнаула.
Горизонтальные связи
Если правительство России действительно хочет укрепить бюджетную систему российских регионов, следовало бы, мне кажется, либо снизить экспортные пошлины и НДПИ с тем, чтобы больше денег энергетических компаний направлялось непосредственно в экономику регионов, либо увеличить трансферты регионам из федеральной казны. Если же говорить о возможности переброски средств из одного региона в другой, вопрос следовало бы решать напрямую между субъектами Федерации, обеспечивая по сути «персонифицированные дотации» доноров в пользу дефицитных регионов. Этот метод позволил бы наладить прямые горизонтальные связи между территориями, помог развитию взаимовыгодного сотрудничества, добавил основательности российскому федерализму. Простое же «растворение» очередных сумм в сундуках Минфина, боюсь, не даст никакого позитивного результата.
Более того — предлагаемые новации заставляют коснуться двух не менее примечательных проблем.
С одной стороны, в бюджете Москвы в последние годы присутствие «бешеных» нефтегазовых доходов не слишком заметно. Все платежи крупных энергетических компаний по налогу на прибыль, как предполагалось, не должны были составить в 2017 году более 2% совокупных доходов Москвы. Как бы ни относиться к расходам мэрии, несомненно, что после кризиса 2008–2009 годов основные налоговые доходы стали типично московскими: например, в 2015 году 18,7% собираемого налога на прибыль обеспечивали предприятия торговли, 17,6% — финансовые организации и банки, 7,2% — строительный сектор, 6,6% — поставщики услуг связи и интернета. Конечно, можно сказать, что в Москве сосредоточены торговые потоки, наиболее динамично развивается стройкомплекс и живут наиболее обеспеченные россияне, обеспечивающие высокий спрос на коммерческие услуги, но факт остается фактом: Москва сегодня не обирает страну. Если состоятельные граждане стекаются сюда, это их сознательный выбор, а не следствие государственной политики по перераспределению производительных сил; поэтому очередная перекройка бюджетных доходов кажется мне нецелесообразной.
С другой стороны, Силуанов выступил с новой инициативой, как уже было сказано, в Петербурге — но почему-то вовсе не обмолвился о бюджетном процессе в Северной столице. Между тем именно Санкт-Петербург в последние годы стал «местом притяжения» многих крупнейших налогоплательщиков, перемещение которых туда вряд ли было продиктовано чисто экономическими соображениями. Однако про питерский бюджет и его особенности министр финансов предпочитает не вспоминать.
Управление бедностью
Налоговая система России, несмотря на все реформы, остается одной из болевых точек страны. С опорой на нефтегазовые доходы (или, говоря более прямо, извлечение природной ренты) она является одной из важнейших «скреп», позволяющих эффективно контролировать регионы — но в то же время этот контроль основан на «управлении бедностью», то есть на постоянном перебрасывании недостаточных для устойчивого развития ресурсов из одной точки в другую. В России сегодня траты федерального бюджета составляют менее $2 тыс. на человека против $12 тыс. в США, $20–28 тыс. в ведущих странах Западной Европы и чуть менее $40 тыс. — в Норвегии. Москва является на этом фоне не просто самым богатым мегаполисом, но единственным крупным субъектом Российской Федерации, в котором расходы регионального бюджета в расчете на душу населения превышают федеральный показатель. И тот факт, что такое положение вещей кажется властям нетерпимым, означает лишь одно: стремление «отнять и поделить», которое сначала превратило Россию в Советский Союз, а затем завело его в глухой исторический тупик, по-прежнему доминирует над сознанием отечественной политической элиты.