Правило с оговоркой: стоит ли повышать цену отсечения российской нефти
Спад в российской экономике, связанный с пандемией, вызвал новую волну предложений о корректировке ограничивающего расходы бюджетного правила. Действительно ли назрели такие реформы?
Европейский опыт
Модификации бюджетных правил происходят регулярно. Последствия кризисов, изменение экономических реалий или целей развития оказываются важнее стабильных, но неэффективных бюджетных конструкций. Знаменитые Маастрихтские критерии, определяющие предельные уровни дефицита и госдолга в странах Евросоюза, не пересматривались с момента их введения, однако с тех пор в ЕС произошло несколько крупных реформ фискальной политики. Они среди прочего установили ориентиры по среднесрочным уровням структурного дефицита и расходов, которые стали ядром бюджетного планирования. Аналогичные изменения происходили и в других странах, в том числе и развивающихся.
Но периодический пересмотр бюджетных правил не повышает доверие к экономической политике, поэтому в процессе реформирования стараются повысить устойчивость всего механизма. Один из способов — сделать так, чтобы правила лучше учитывали стадию экономического цикла. Это позволяет не снижать расходы бюджета в условиях спада, а в период роста избегать чрезмерного расходования средств.
Однако во время сильных потрясений этого бывает недостаточно. Для таких случаев в законодательстве предусмотрены специальные оговорки (escape clauses), регламентирующие условия, при которых действие бюджетных правил может быть полностью или частично приостановлено, например, масштабный экономический кризис или стихийные бедствия.
Именно такой опцией решили воспользоваться в ЕС. В конце марта Еврокомиссия применила так называемую общую оговорку (general escape clause), а пандемию классифицировала как событие вне контроля правительства. Применение этой оговорки позволит странам ЕС отклониться от своей среднесрочной цели по уровню структурного дефицита и приведет к росту государственного долга. По оценке МВФ, к концу 2020 года госдолг стран еврозоны может вырасти с 84 до 97% ВВП. Важно отметить, что эта оговорка была включена в законодательство еще во время реформы бюджетных правил ЕС в 2011 году, когда старались учесть уроки кризиса 2008–2009 годов. На практике она ни разу не применялась.
Развилка для России
Российские бюджетные правила, модифицируемые с 2018 года (в тестовом режиме с 2017-го), также стали более структурными. Была выбрана достаточно консервативная базовая цена на нефть, что позволило утроить объем резервов в ФНБ. По данным Минфина России, если на начало 2018 года размер фонда составлял 3,6% ВВП, то на 1 апреля 2020 года — 11,3% ВВП, или 12,9 трлн руб. (из которых 9,8% ВВП — ликвидная часть, хранящаяся в Банке России). Механизм бюджетного правила позволит выполнить, несмотря на падение доходов, все расходные обязательства государства в этом году. Действие правила направлено не только на бюджет, но и на стабилизацию валютного рынка, что усиливает его контрциклический эффект. Новая версия правила позволила снизить чувствительность рубля к колебаниям цен на нефть. В апреле 2020 года среднемесячный курс рубля упал относительно февральского уровня на 15%, тогда как во время обвала нефтяных цен в октябре—декабре 2014 года девальвация составила более 26%.
Тем не менее экономисты не раз (и до пандемии, и уже во время подготовки антикризисных мер) предлагали внести новые изменения в механизм бюджетного правила. В первую очередь предлагалось повысить базовую цену на нефть, что на практике означает расширение расходов. Стоит заметить, что, если бы такое повышение произошло до кризиса, мы бы сейчас располагали меньшим объемом резервов. В нынешней ситуации изменение цены отсечения просто лишит правило экономического смысла: придется повышать структурную цену на нефть (то есть ее ожидаемый долгосрочный уровень) в период рекордно низких рыночных котировок. Когда кризис закончится, возникнет соблазн оставить цену на повышенном уровне, что снизит устойчивость бюджета в случае нового падения экспортных доходов.
Возможные варианты
Какой же должна быть оптимальная политика в отношении бюджетного правила? Можно сформулировать несколько принципов.
Во-первых, базовые параметры правила следовало бы сохранить неизменными вплоть до явного структурного сдвига на нефтяном рынке. За весь постсоветский период средняя цена на нефть составила около $60 за баррель (в ценах 2018 года). Однако на фоне расширения добычи в США нефтяной рынок уже несколько лет балансирует на грани перепроизводства, что ограничивает рост цен и приводит к их резким обвалам в случае внешних шоков, как и произошло в 2020 году. Долгосрочные экономические факторы, в том числе стремление к получению энергии из возобновляемых источников и рост производства электромобилей, также не способствуют высоким нефтяным ценам. Поэтому если текущие котировки будут ниже $40 в течение нескольких лет, то, вероятнее всего, базовую цену придется снижать, а не повышать.
Во-вторых, бюджетное правило должно стать более гибким, в особенности в периоды кризисов. С 1 апреля в бюджетное законодательство уже был внесен ряд временных изменений на 2020 год, касающихся источников покрытия дефицита: правительство получило право превысить верхний предел госдолга, установленный на этот год законом о бюджете. Кроме того, если среднемесячная цена на нефть будет ниже базовой, то для финансирования дефицита теперь могут быть использованы средства ФНБ, в то время как в стандартной формулировке в таком случае резервы направлялись только на покрытие выпадающих нефтегазовых доходов.
Далее можно воспользоваться опытом ЕС и предусмотреть возможность приостановления тех или иных требований бюджетного законодательства, формирующих бюджетное правило, в период разрушительных для экономики шоков. Для обеспечения контроля при принятии решения право на приостановку может предоставлять парламент по запросу правительства. Согласно ряду исследований, например работам Майкла Бергмана из Университета Копенгагена и Мартины Гиргил из МВФ, повышение гибкости бюджетных правил в сочетании с надлежащим их исполнением правительством помогает снижать циклические колебания экономики.
В-третьих, усложнение бюджетного правила в последней редакции, а также возможные будущие изменения требуют более прозрачной фискальной политики. Мы видим, как стратегии коммуникаций центробанков по всему миру во многом определяют формирующиеся ожидания инвесторов. Не исключение и Банк России, для которого немаловажным фактором успешного таргетирования инфляции стало повышение открытости, что выражается и в информационных материалах, и публичной активности его официальных лиц, объясняющих те или иные решения.
Возможно, Минфин также мог бы более активно общаться с экономическими агентами для повышения эффективности проводимой политики. Мониторинг внешних факторов и объяснение их влияния на бюджет и валютный рынок через механизм бюджетных правил мог бы благоприятно сказаться на ожиданиях. Для этого необходима формализация процесса коммуникаций, а также разработка и популяризация регулярных аналитических материалов. Широкой общественности важно понимание существующих рисков и перспектив, а также баланса краткосрочных и долгосрочных целей бюджетной политики.