Равенство фондов: как решить проблему пенсионных средств «молчунов»
После принятия закона о повышении пенсионного возраста следующим ожидаемым нововведением является реализация концепции индивидуального пенсионного капитала (ИПК). Предполагается, что ИПК заменит собой существующую обязательную накопительную систему, взносы в которую заморожены с 2014 года. Законопроект об ИПК, разработанный ЦБ и Минфином, обещают опубликовать для обсуждения до конца года.
Один из вопросов, которые придется в связи с этим решить, — судьба средств «молчунов», то есть тех, кто не выбрал в свое время негосударственный пенсионный фонд или управляющую компанию и остался в ПФР. Как эти накопления, которыми сейчас распоряжается государственная управляющая компания ВЭБа, интегрировать в новую систему, основанную на ИПК?
ВЭБ и другие
Первоначальные предложения ЦБ и Минфина заключались в том, чтобы передать в негосударственные пенсионные фонды накопления всех «молчунов» и тех, кто остался в ПФР, но выбрал частные управляющие компании. Затем чиновники заявили, что придумали элегантную схему — оставить их, как они есть, в ПФР. А летом 2018-го стало известно, что Минфин предлагает наделить ВЭБ статусом негосударственного пенсионного фонда. Участники рынка в целом поддерживают эту инициативу, однако видят в ней определенные риски и поэтому заинтересованы в реализации этой схемы наиболее понятным и прозрачным для рынка способом.
Среди вопросов, которые возникают у профессионального сообщества, в частности такие: какой будет статус у НПФ ВЭБа? кто будет собственником накоплений? как будет организовано управление этими накоплениями?
Дело в том, что ВЭБ — это институт развития, учреждение с особым регуляторным статусом. При этом наблюдается отток пенсионных накоплений из ВЭБа: будущие пенсионеры уходят в частные НПФ. Этому есть несколько причин, в том числе активные действия НПФ и пассивные действия ПФР и ВЭБа, не предпринимающих никаких действий для защиты и привлечения новых клиентов.
Получив статус НПФ, Внешэкономбанк, скорее всего, будет кровно заинтересован в сохранении и привлечении клиентов. Но на конкурентном рынке все игроки должны работать в равных условиях и подпадать под регулирование законодательства для НПФ, то есть под 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» и другие нормативные акты и указания Банка России. НПФ должны соблюдать требования к организации риск-менеджмента, проходить стресс-тестирование и нести фидуциарную ответственность за принятые инвестиционные решения. Отсутствие равных условий и наделение ВЭБа специальными полномочиями вне рамок действующего законодательства о НПФ поставит в неравноправное положение участников пенсионного рынка, что приведет к резкому сокращению конкуренции и монополизации отрасли.
Государственный накопительный
На наш взгляд, есть вариант, который позволит решить все противоречия, — выделить из Пенсионного фонда России государственный накопительный пенсионный фонд (ГНПФ) и передать его как отдельную структуру в ВЭБ.
Пенсионный фонд РФ сейчас выплачивает и страховые, и накопительные пенсии. У этих выплат разный принцип фондирования и финансирования. Обособление в новую структуру бизнес-процесса инвестирования и выплаты накопительных пенсий не вызовет никаких изменений в функциях ПФР по выплате страховых пенсий.
ГНПФ должен будет получить лицензию как НПФ, его деятельность будет контролироваться Банком России. У него не должно быть особого статуса — те же правила по достаточности капитала, соблюдению нормативов и отчетности. ВЭБ как государственная управляющая компания давно настроил все инвестиционные процессы. В плане юридической техники подобный сценарий может быть реализован через внесение поправок в 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» и в закон о бюджете ПФР.
Позже правительство может принять решение о подчиненности ГНПФ — например, передать его акции с баланса ПФР на баланс ВЭБа. За ПФР в таком случае останется ведение единого реестра застрахованных лиц. Ведь именно ПФР исторически учитывает все поступившие от работодателя взносы, передает информацию в НПФ и удовлетворяет решения о переходах граждан между НПФ.
Эту функцию целесообразно сохранить за ПФР и после возможного введения ИПК, а также наделить его функциями центрального администратора. Ведь создание новой альтернативной инфраструктуры потребует колоссальных инвестиций, изменения нормативно-правовой базы, а также приведет к тому, что работодателям надо будет выстраивать технологическое взаимодействие с совершенно новой для них организацией.
Плюсы создания государственного накопительного пенсионного фонда, во-первых, в выравнивании юридического статуса «молчунов» и клиентов НПФ. Пенсионные права «молчунов» в ПФР — это обязательства государства, пенсионные права клиентов НПФ — это обязательства коммерческих организаций. При переходе застрахованного лица в НПФ меняется юридический статус этих обязательств, что вызывает вопросы у специалистов по гражданскому праву.
Во-вторых, появится заинтересованность ГНПФ в сохранении клиентской базы, и он будет развивать сервисы для «молчунов».
В-третьих, именно такой фонд может составить реальную конкуренцию квазигосударственным НПФ, роль которых в последнее время существенно возросла.
Как и концепция ИПК, сценарий наделения ВЭБа функциями негосударственного пенсионного фонда должен обсуждаться с экспертами. Это касается не только технических вопросов регулирования, но и оценки последствий принятия таких решений. Усилия государства по перезапуску накопительной компоненты позволяют решить задачу повышения устойчивости всей пенсионной системы. Тема формирования накопительной пенсии может получить новое развитие в связи с появлением такого игрока, как государственный накопительный фонд: все нововведения, от проектов для инвестирования до развития услуг НПФ, изначально будут подстраиваться под специфические требования к пенсионным фондам.