Неожиданный подарок из центра: смогут ли регионы кредитовать друг друга
17 апреля Совет Федерации единогласно одобрил поправки в Бюджетный кодекс и в закон об особенностях исполнения федерального бюджета в 2020 году. Они впервые позволяют одному российскому региону выдавать другому бюджетные кредиты на срок до трех лет. Цели кредита и размеры платы за пользование им будут устанавливаться законом о региональном бюджете или решением правительства региона.
Примечательно, что в первоначальном варианте законопроекта, внесенном правительством в Государственную думу 10 апреля, положения о межрегиональных кредитах не было. Оно появилось лишь на этапе второго чтения, по договоренности между депутатами и правительством. По словам премьер-министра Михаила Мишустина, горизонтальные бюджетные кредиты должны «дать регионам больше маневра в поиске ресурсов для развития местной экономики и повышения уровня жизни людей».
Московский пример
Еще до кризиса, летом 2019 года, в законодательстве появилась норма, позволяющая безвозмездную финансовую помощь одного региона другому. Речь о горизонтальных трансфертах в форме межбюджетных субсидий на уровне регионов или муниципалитетов.
Впрочем, такой богатый регион, как Москва, применяла подобные инструменты и ранее. Большие финансовые потоки на развитие транспортной инфраструктуры, коммунального хозяйства, компенсацию бесплатного провоза столичных льготников в электричках уже шли из столичного бюджета в Подмосковье. В отчетах об исполнении столичного бюджета можно найти сведения и о фактическом шефстве Москвы над Севастополем. В 2018–2019 годах за счет столичного бюджета финансировались строительство и обеспечение оборудованием социальных объектов, ремонтировались дороги еще в полутора десятков регионов. И это без учета прямых московских инвестиций, не отражавшихся в региональных бюджетах
Примеров подобного взаимодействия других регионов пока не так много. Так, богатая Тюменская область в этом году предусмотрела финансирование строительства очистных сооружений в Курганской области, расположенной выше по течению реки Тобол.
В условиях кризиса законодатели расширили возможности такого межрегионального взаимодействия, дав право регионам передавать деньги не безвозвратно, а в форме кредитов. Но станет ли это эффективным антикризисным инструментом? Или они будут использованы в других целях, как уже произошло с вертикальными бюджетными кредитами от центра регионам?
Лукавая помощь
На федеральном уровне бюджетные кредиты появились в 2007 году в качестве замены признанным неэффективными бюджетным ссудам. Фактически ссуды, имевшие возвратный, но беспроцентный характер, нередко списывались, становясь дополнительной формой финансовой помощи.
Конструкция межбюджетных трансфертов, сформированная в то время, предполагала жесткость бюджетных ограничений и строгость взаимоотношений между федеральным центром, регионами и муниципалитетами. Бюджетным кредитам в этой системе отводилась небольшая роль: предполагалось, что они понадобятся в редких случаях временных кассовых разрывов или нехватки ликвидности, например, в начале лета, когда регионы тратятся на отпускные бюджетникам, или осенью, во время подготовки к отопительному сезону.
Но все пошло немного не так. Центр возлагал на регионы все новые обязательства, не проводя фискальную децентрализацию. Наоборот, год от года доходные источники все больше концентрировались в федеральном бюджете. Из истории изменения закона 184-ФЗ о полномочиях региональных органов власти можно узнать, что за полтора десятилетия число полномочий, которые регионы должны самостоятельно финансировать за счет своих бюджетов, увеличилось в два с половиной раза.
Кризис середины 2010-х обнажил проблему. Регионы столкнулись с падением доходов, но должны были выполнять майские указы президента 2012 года, в которых было незаметно зашито множество нефинансируемых обязательств, которые федеральный уровень власти накладывает на нижестоящий без закрепления за ним источников их финансового обеспечения. Такими мандатами стали повышение заработных плат массовым категориям региональных бюджетников (прежде всего учителям), строительство детских садов и другие — по сути, правильные, но сложные в реализации — действия.
Субъектам Федерации ничего не оставалось делать, как наращивать объем государственного долга. Процент по обслуживанию коммерческих кредитов после повышения в декабре 2014 года ключевой ставки ЦБ до 17% стал неподъемным. В итоге за три года региональный долг вырос более чем в два раза. Федерация смогла остановить этот рост только массовым замещением коммерческих кредитов бюджетными, ставка по которым была практически нулевой — 0,1%.
Сложилась парадоксальная ситуация, когда почти все субъекты Федерации оказались должны ей самой, будто они тратят деньги не на граждан страны! Кто-то из аналитиков точно сравнил такое состояние с ситуацией на предприятии, где директор вначале раздает рабочим деньги для покупки ими инструментов и материалов, а потом требует, чтобы они вернули долг с зарплаты.
В отдельные моменты объем выданных регионам бюджетных кредитов превышал 1 трлн руб. Правила их предоставления корректировались. В соглашения о выдаче кредитов Минфин стал вносить все более жесткие требования, чтобы не допустить разбалансированности региональных бюджетов. Для отдельных регионов кредиты стали пролонгироваться на несколько лет.
К марту 2020 года объем выданных регионам бюджетных кредитов составлял 989 млрд руб. В текущий кризис 78 из 85 регионов вошли закредитованными перед федеральным центром.
Предлог для центра
Теперь попросить кредит можно будет и у соседей или регионов-доноров. Но не всем — поправки в Бюджетный кодекс предусматривают ограничения на предельный дефицит и объем регионального долга. Прошлый год 35 регионов закончили с дефицитом. Поэтому потенциала для заимствований у регионов остается немного.
Фактически в условиях кризиса богатым регионам предоставили право раздавать свободные средства в долг. Конечно, речь идет прежде всего о Москве. На 1 марта 2020 года объем средств столичного правительства на банковских счетах составил около 1 трлн руб. Кстати, следом с большим отрывом по этому показателю (95 млрд руб.) идет как раз Тюменская область.
В кризис нередко возникают инструменты, которые остаются в системе государственного управления надолго. Так, пункт о праве регионов на создание своих резервных фондов появился в Бюджетном кодексе в декабре 2008 года, в разгар финансового кризиса, когда делать накопления было уже поздно. В текущий кризис, в конце марта, в России появились поправки в Бюджетный кодекс о послаблениях в предельных объемах дефицита и долга регионов.
Не исключаю, что, внедряя сейчас бюджетные кредиты от региона региону, законодатели не столько занимаются антикризисным управлением, сколько создают механизм на будущее. С ним федеральному центру легче будет отказывать регионам в финансовой помощи. Правда, при введении кредитных схем, как показывает опыт, проблемы сами собой не решатся.
Бедные субъекты Федерации вряд ли станут богаче. Финансовая зависимость регионов от центра тоже не ослабнет, а мечты о построении подлинного бюджетного федерализма в нашей стране уже не в первый раз придется отложить.