Сдержанный успех: почему договор о ядерном нераспространении надо беречь
1 июля 1968 года был открыт к подписанию Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), во многом сформировавший известный нам мир, где количество ядерных государств, официальных (пять) и неофициальных (четыре), можно пересчитать по пальцам. 50 лет спустя договор все еще востребован, разговоры о его кризисе преувеличены, но игнорировать тревожные симптомы нельзя.
Договор по необходимости
ДНЯО, депозитариями которого стали СССР, США и Великобритания, был разработан и открыт для подписания не в самый очевидный момент. Холодная война набирала обороты. Вашингтон продолжал вести войну во Вьетнаме, где ему негласно противостояла Москва. Менее чем через два месяца советские танки войдут в Чехословакию, подавив Пражскую весну. Но договор успешно вступил в силу двумя годами позже, и на то были веские причины.
Когда в 1960 году кандидат в президенты США Джон Кеннеди говорил, что «есть основания полагать <…>, что десять, 15 или 20 стран, включая коммунистический Китай, будут обладать ядерными возможностями к концу этого президентского срока», это не казалось преувеличением. Незадолго до того Франция провела свое первое ядерное испытание, в 1964-м к ядерному клубу действительно присоединился Китай. Программы по разработке ядерного оружия вели Швейцария и Швеция, Южная Корея и Тайвань, Израиль (предположительно получил первую бомбу в 1967 году), Индия (провела испытание в 1974-м) и ЮАР (создала ядерное оружие в 1982 году). О ядерной программе думали в Германии, Японии, Югославии и Румынии.
Монополия на ядерное оружие ускользала из рук двух сверхдержав. Москва и Вашингтон, с большим трудом остановившиеся в шаге от бездны в ходе Карибского кризиса, начали понимать, что если процесс не остановить, миру будут грозить десятки новых подобных кризисов. Так возникла идея зафиксировать количество ядерных держав по состоянию на 1967 год и прекратить дальнейшее распространение, запретив членам ядерного клуба передавать технологии, а неядерным государствам разрабатывать подобное оружие.
Но в ходе выработки нового договора инициаторам пришлось учитывать интересы большинства безъядерных государств. Последние требовали и получили право на доступ к гражданским атомным технологиями и даже к популярным тогда мирным ядерным взрывам. Наконец, безъядерные государства, видевшие угрозу не только в будущих, но и в существующих ядерных арсеналах, потребовали включить в ДНЯО обязательство избавиться от них. В итоге была выработана компромиссная формулировка, ядерные государства обязались «в духе доброй воли вести переговоры об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению».
СССР и США также предстояло убедить значительное количество государств отказаться от собственных ядерных программ. Сверхдержавы работали со своими союзниками и партнерами, обещая им «ядерный зонтик» в обмен на подписание ДНЯО и угрожая ухудшением отношений в случае отказа. Шла работа и с неприсоединившимися странами, как вспоминал один из авторов договора посол Роланд Тимербаев: «Громыко просто вызывал и говорил, поезжайте в Западную Африку, потому что он не мог меня сразу по всему континенту отправить. Потом говорил, теперь давайте в Восточную Африку». Современный универсальный характер договор приобрел только в 90-е. Франция и КНР не вступали в ДНЯО до 1992 года, Аргентина присоединилась к нему в 1995-м, Бразилия — в 1998 году. На 2018 год участниками договора были все государства мира, кроме Израиля, Индии, КНДР, Пакистана и Южного Судана.
Ядерное неравенство
Договор, наделяющий разных участников разными правами, неизбежно вызвал недовольство. Да и логика холодной войны мешала СССР и США разоружаться. Если в год подписания договора у Москвы и Вашингтона в сумме было около 40 тыс. ядерных зарядов, то в 1985-м — уже больше 60 тыс. Неядерные государства обвиняли ядерные в лицемерии. Но улучшение отношений между СССР и США в конце 1980-х сделало возможным значительные сокращения и умерило критику безъядерных государств.
Договор демонстрировал успешность: Южная Африка ликвидировала свое ядерное оружие и присоединилась к нему; ДНЯО подписали Украина, Белоруссия и Казахстан, отказавшиеся от оставшихся на их территории советских арсеналов. Хотя каждый из этих сюжетов был уникальным, во всех случаях присоединение к договору воспринималось как пропуск в глобальное цивилизованное общество. В 1995 году участники приняли консенсусное решение о бессрочном продлении ДНЯО.
Однако и угроза распространения ядерного оружия оказалась более реальной, чем виделось до этого. Тайные ядерные программы Ирака, Ирана и КНДР, приобретение ядерного статуса Пакистаном в 1998 году — все это требовало реакции. Учитывая, что Россия и США продолжали последовательно заключать договоры о сокращении ядерных арсеналов (с 1986 по 2010 год они уменьшились более чем в четыре раза), нераспространение потеснило разоружение среди приоритетов в рамках ДНЯО.
При этом среди неядерных государств копилось недовольство. Арабские страны, поддержавшие бессрочное продление ДНЯО в обмен на обещание способствовать созданию на Ближнем Востоке безъядерной зоны (читай, давить на Израиль), считали, что эта часть соглашения не выполняется. Неядерные государства напоминали о дискриминационном характере договора и неготовности ядерных государств принять обязывающие сроки разоружения. Принятый консенсусом в 2000 году план по разоружению не был выполнен по большинству из 13 пунктов; похожая судьба ожидала план из 64 действий, согласованный в 2010 году.
После 2010-го неядерные государства начали фокусироваться на «катастрофических гуманитарных последствиях» применения ядерного оружия и настаивать на скорейшем уничтожении ядерных арсеналов по «гуманитарным» причинам. Ядерная пятерка восприняла это как попытку делегитимизировать ее статус и взяла курс на игнорирование или блокирование инициативы, несмотря на ее поддержку в ООН более чем 140 странами. После Обзорной конференции 2015 года, когда странам не удалось согласовать итоговый документ из-за расхождений по ближневосточному сюжету, инициативная группа государств взяла курс на заключение нового договора, запрещавшего любое обладание ядерным оружием. 20 сентября 2017 года Договор о запрещении ядерного оружия был открыт для подписания, за прошедшие девять месяцев его ратифицировали десять государств (для вступления в силу необходимо 50 ратификаций).
Если добавить к этому постепенное разрушение российско-американского контроля над вооружениями и растущую вероятность распада соглашения о ядерной программе Ирана, то становится понятно: перспективы договора выглядят туманными. Высока вероятность, что Обзорная конференция 2020 года, которая должна была бы подвести итоги 50 лет выполнения ДНЯО, пройдет во взаимных обвинениях и вновь закончится без принятия каких-либо решений.
Лучшее — враг хорошего
Мне неоднократно приходилось слышать от дипломатов ядерных государств, что хоть сам договор правильный и полезный, без обзорных конференций и обсуждений можно было бы обойтись: на них все сводится к обвинению ядерных государств неядерными в недостаточно быстром разоружении. В этом обвинении есть доля лицемерия — ведь Россия и США уже сократили свои арсеналы на 75% по сравнению с пиком холодной войны.
Наиболее радикальные безъядерные государства, считая, что ядерные державы могут сохранять свои арсеналы бесконечно, пытаются давить на них в других форматах — на площадке ООН и через новый договор, требующий полного запрета ядерного оружия.
При этом все участники ДНЯО согласны, что появление новых ядерных государств снижает уровень международной безопасности и ему нужно противостоять, но, как правило, не верят, что внутренние противоречия в рамках договора могут ослабить режим нераспространения. К сожалению, это не так.
Чем более несправедливым кажется текущий порядок, тем проще государству, стремящемуся создать ядерное оружие, использовать противоречия среди его участников, чтобы скрыть свои намерения. У ДНЯО нет механизма принуждения — наказанием нарушителей занимается Совет Безопасности ООН. Но пять постоянных членов Совбеза являются ядерным государствами, и чем меньше будет единства в мировом сообществе по поводу выполнения ими ДНЯО, тем сложнее организовать давление на предполагаемого нарушителя. А если страны начнут выходить из договора, недовольные, что не получают того, чего хотят, это развернет тренд на универсальность договора и его правил.
Ценность ДНЯО также в том, что это единственный договор, в котором ядерная пятерка взяла на себя обязательства в области разоружения — сфере настолько чувствительной, что прогресса в ней невозможно добиться только внешним давлением. Ядерные государства сократили свои арсеналы во много раз — ситуация, о которой можно было только мечтать в 1968 году. Но времена тоже поменялись: после окончания холодной войны наличие крупных ядерных арсеналов стало сложнее рационализировать, относительное влияние Москвы и Вашингтона снизилось. Не только односторонние действия США — курс на повышение роли ядерного оружия в обеспечении своей безопасности и выход страны из иранской сделки, — но и отсутствие прогресса в области контроля над вооружениями и разработка новых ядерных систем Москвой и Вашингтоном не находят понимания у большинства стран мира. И без содержательного диалога по этим темам весь режим нераспространения оказывается под угрозой.
В преддверии юбилея ДНЯО министры иностранных дел США, Великобритании и России выступили с беспрецедентным по сегодняшним меркам совместным заявлением, подчеркивающим значимость договора и подтверждающим приверженность стран дальнейшему ядерному разоружению. Встреча президентов Трампа и Путина в Хельсинки 16 июля станет отличным поводом сделать следующий шаг, а в идеале — перейти к конкретным действиям.