Избранные жертвы: что означают массовые замены губернаторов
Большинство комментариев по поводу губернаторских отставок и назначений сводится к попыткам анализа их «закулисных» и предвыборных смыслов. Но главное в другом: серийная замена губернаторов — веха в новейшей политической истории России. Она знаменует завершение ползучей «реформы», продолжавшейся несколько лет, и фиксирует новый баланс сил: регионы и региональные элиты никогда не были так бесправны перед Кремлем со времен Советского Союза, а Россия никогда так не казалась близка к идеалу унитарного государства со времен Юрия Андропова, мечтавшего расчертить СССР на 41 штат. Триумф унитаризма — проявление тактической силы Кремля и стратегической слабости.
Дилемма «назначаемости»
Нынешний цикл борьбы вокруг модели управления российскими регионами стартовал в 2012 году. Прямые выборы губернаторов Владимир Путин отменил с 2005 года, воспользовавшись трагедией в Беслане для демонтажа этого института федерализма. Однако новый порядок назначений не поддерживался ни региональными элитами, ни населением. За возвращение к модели выборности в 2005–2012 годах, по данным социологических опросов, устойчиво выступали 60–65% населения. И когда Кремль столкнулся с массовыми протестами после парламентских выборов 2011 года, возвращение выборности губернаторов стало одной из мер спешно объявленной политической реформы.
У этого шага на самом деле было два мотива. Один — это опасения, что волна протестов будет исподволь поддержана региональными элитами, а повестка рефедерализации — населением региональных столиц. Второй состоял в том, что отмена губернаторских выборов (как отметил тогда политолог Александр Кынев) привела к снижению управляемости региональных «электоральных машин», что и стало одной из причин «сбоя» на думских выборах 2011 года. Назначаемые губернаторы просто не были заинтересованы в надежном функционировании этих машин.
По мере того как протестное движение 2011–2012 годов слабело, а Кремль укреплял свои позиции, начались новые маневры: задача состояла в том, чтобы вернуться к фактической назначаемости, но при этом сохранить механизм ответственности губернатора за состояние региональной «избирательной машины», которая должна выдавать нужный Кремлю результат.
Репрессии как реформа
Новое «окно возможностей» открылось для Кремля в 2014 году, когда благодаря войне на Украине удалось маргинализовать повестку оппозиции и восстановить политическое доминирование президентской власти. Новый порядок, который стал отрабатываться в это время, состоял в том, что губернаторы избираются населением, но лишь после того как разрешение на выборы дает Кремль, определив при этом их будущего победителя.
Выбранный Кремлем кандидат назначается и.о. губернатора и в этой должности должен организовать свою убедительную победу на выборах, как бы сдавая экзамен на способность управлять «электоральной машиной». И только после этого вступает в должность.
Но у этого механизма был серьезный изъян. Выбранный населением губернатор обретает автономную легитимность в самом факте народного волеизъявления. С точки зрения права и российской Конституции он, вне всякого сомнения, не может быть отстранен от должности решением президента. За ним — избиратели.
Практическим решением этой проблемы, видимо, и стала серия арестов и уголовных дел, организованная Кремлем в 2014–2017 годах. Ее жертвами стали семь глав регионов (Юрченко, Денин, Хорошавин, Гайзер, Белых, Соловьев, Маркелов). Конкретные мотивы в каждом случае, а тем более фабулы обвинения не имели значения, как и фактический масштаб мздоимства в регионе. Важно, что в результате оперативных действий ФСБ пусть даже избранный губернатор оказывается за решеткой или под домашним арестом, ославленный и униженный, а президент указом смещает его с должности.
Хрестоматийно выглядит случай главы Коми Вячеслава Гайзера. В начале 2014 года Путин назначил его и.о., после чего Гайзер сдал экзамен на управление «электоральной машиной»: 15 сентября 2014 года региональный избирком отчитался, что за него проголосовали аж 79% жителей Коми. А ровно через год и четыре дня Гайзер вместе практически со всей своей администрацией был арестован оперативниками ФСБ по обвинению в организации «преступного сообщества». Это и есть идеальный кейс профанации «избираемости». Выборы не имеют никакого значения, если твоя личная свобода зависит от решений, принятых неизвестно кем и как в недрах репрессивного ведомства.
К середине 2017 года число арестов губернаторов достигло порога, на котором можно сказать, что «реформа» института губернаторства практически завершена. И нынешняя ротация является своего рода парадом победы, устроенным Кремлем по этому случаю.
Праздник послушания
Действительно, такого в постсоветской истории России еще не было. Кремль не только приступил к массовой ротации губернаторов, не заботясь об их выборном статусе и мнении регионов, но и вполне демонстративно не ставит намеченные к увольнению жертвы в известность. Регионам остается только сидеть и ждать — кого пришлют, а аналитикам — гадать о смысле энигматических «загогулин» этих назначений. Апофеозом волюнтаризма стало назначение русского милицейского генерала Васильева главой Дагестана — еще четыре года назад об этом не могло быть и речи.
Когда во второй половине 2000-х годов Кремль пытался утвердить назначаемость губернаторов, была выработана процедура, предполагавшая механизм согласования президентских кандидатур через структуры «Единой России» с местным законодательным собранием и, соответственно, с местными элитами. Она не накладывала на Кремль жестких ограничений, но для региональных элит была предусмотрена некоторая субъектность в этом процессе.
Сейчас ни о какой субъектности и ни о какой «Единой России» речи нет. «Единую Россию» в качестве приводного ремня регионального управления с успехом заменила ФСБ. А кадровая политика максимально напоминает номенклатурные практики ЦК КПСС: кого-то из центрального аппарата отправляют в регион, чтобы потом (если справится) вернуть с повышением в «центр», кого-то из региона «забирают» в центральный аппарат, чтобы подержать в резерве или замариновать до окончательного списания. В лагере для талантливой молодежи «Сириус» проводятся «курсы для губернаторов», о которых теперь говорят не иначе как о «региональных менеджерах».
Компенсаторный унитаризм
Однако новый порядок управления регионами выглядит таким же ненадежным и недолговременным, как и предыдущие. Ибо целиком опирается на текущий баланс сил — политическую конъюнктуру, во многом напоминающую позднесоветский застой.
Эта конъюнктура в целом характеризуется парадоксальным сочетанием относительной социальной стабильности, надежности функционирования репрессивных механизмов, обеспечивающих управляемость сверху вниз, пассивностью и сегментированностью общественных настроений, ползучей дивергенцией и возрастающей дискрецией элитных групп и в то же время — весьма неблагоприятным характером макротрендов. Под последними следует понимать сочетание нестабильности сырьевых рынков, долгосрочной стагнации экономики и плохого внешнеполитического климата, перешедшего в хроническую и вялую фазу конфликта с Западом. Политические дивиденды от этого конфликта с течением времени имеют тенденцию сокращаться, а социальные и экономические издержки — накапливаться.
В таких условиях нынешний российский унитаризм выглядит политикой преимущественно компенсаторной. О новых губернаторах — «региональных менеджерах» — в Кремле говорят, что им предстоит искать «образ будущего», обеспечить «переход от стабильности к фазе развития» и создать ощущение кадрового и поколенческого обновления власти. Иными словами, восполнить все то, недостаток чего явно ощущается в Кремле. Ведь стратегия перехода от стабильности к развитию и образ будущего — это не вопрос отдельных регионов, а впечатление сменяемости власти довольно сложно создать на 18-м году правления лидера, собирающегося остаться еще как минимум на шесть лет.
Ощущение неопределенности будущего и беспокойство по поводу неблагоприятных макротрендов Кремль стремится компенсировать повышением управляемости и контроля над регионами. Однако такая «повышенная управляемость» на деле практически бесполезна в отсутствие реальной стратегии. Новые назначенцы готовы выполнить волю Кремля, но в чем она состоит? То, что беспокоит Кремль, то, что Кремлю хочется иметь, — «образ будущего», «развитие», экономический рост — лежит за границами их компетенций и возможностей.
В ситуации стратегической неопределенности «повышенная управляемость» неизбежно «приватизируется» различными группами влияния, претендующими на то, чтобы формулировать «интересы Кремля». Кулуарные разговоры и телеграм-каналы взахлеб обсуждают степень лояльности новых назначенцев олигархическо-бюрократическим группам, связанным с именами Сечина, Чемезова, Ротенбергов, Шойгу и других.
В итоге новые назначенцы окажутся вынуждены не только реагировать (или не реагировать) на местные конфликты, но еще и лавировать между соперничающими федеральными повестками — Кириенко с его «образом будущего», силовиков с их практиками прошлого и федеральных олигархов, стремящихся компенсировать сокращение ресурсов и оптимизировать издержки за счет других. При этом наиболее сильными будут позиции тех, кто сможет предъявить главный политический аргумент унитаризма — наручники и оперативную съемку ФСБ. Тут тебе и «образ будущего», и «фаза развития».
В общем, «управляемость» — это такая лента Мебиуса: приходишь туда же, откуда пошел, но только ногами вверх и вниз головой. А невротическое внимание к управлению кадрами свидетельствует о том, что стимулы не работают.