Без бумажки: как госорганам перейти к эффективному управлению
РБК продолжает публикацию совместных материалов с проектом «Россия будущего: 2017–2035». Цель проекта, который реализуется Центром стратегических разработок (ЦСР) совместно с Министерством экономического развития, — очертить вызовы будущего и понять, готова ли Россия на них ответить.
Внедрение процессного подхода в государственном управлении, когда решения принимаются быстро и без лишних согласований, будет успешным только в случае преодоления текущих ограничений, бóльшая часть из которых — следствие сложившейся традиции и негласных порядков в этой сфере.
Прежде всего нужно сказать, как бы парадоксально это ни прозвучало, что сейчас у российских госорганов крайне мало инструментов управления. По сути, в нынешнем своем состоянии чиновники могут либо что-то запретить, либо предписать, то есть вменить в обязанность, а значит, и обременить отчетностью, учредить надзор, контроль и санкции. А это порождает целый вал ненужной деятельности. Люди и бизнес просят остановиться в нормотворчестве, а чиновники не могут просто потому, что у них нет других инструментов работы.
Избыточные нормы
Отчасти это вызвано тем, что в России как нигде распространена практика принятия нормы по инциденту. Вместо того чтобы просто разобрать конкретный инцидент, кого-то наказать, кого-то наградить, у нас сразу принимают максимально жесткую норму ко всем однотипным ситуациям и объектам. Отсюда избыточные требования, чрезмерные затраты бизнеса и граждан, наличие гигантских аппаратов надзора, избыточное число процедур. Чтобы уйти от этой практики, необходимо шире применять инструменты регуляторной политики, не принимать решений, получающих отрицательную оценку воздействия, и всегда рассматривать альтернативные решения, не связанные с немедленным сплошным зарегулированием. Кроме того, важно объяснять альтернативные решения людям. По данным опроса, проведенного для ЦСР, граждане в случае какого-либо инцидента выступают за тотальные проверки, а не за разбор причин несчастного случая, наказание виновного и информирование организаций о снижении рисков наступления вреда. Там же, где государство использует другие инструменты управления (адресная помощь, гранты, госзакупки и др.), процедуры их применения запутаны и бюрократизированы.
Гиперконтроль
Также в российском управлении вообще и в госорганах в особенности широко распространен «синдром контроля»: «вдруг спросят, а я не в курсе», «а как они без меня разберутся». Контроля на самом деле нет, но его иллюзия есть. Это первая и основная причина, по которой выстраиваются немыслимые иерархические схемы и вертикальные каскады перемещения бумаг. Все приходит на стол большому начальнику и потом с визами расходится вниз, а потом опять же заверяется большим начальником. Нужно дать чиновнику любого уровня, даже самого высокого, право на ошибку, право не быть вот прямо сейчас в курсе актуальной информации, не знать точных данных. Это путь к пониманию, что некоторые процессы можно и нужно отпустить, позволить им идти своим чередом, что не нужно стараться быть всеобщим «папой» или «мамой».
Процессы вместо результатов
Наконец, в российских госорганах укоренились губительные для процессного подхода практики. В частности, наказательный уклон работы вместо превентивного, консультативного, приоритет «поручения» над «функцией», а «запроса» над «поручением», ориентация исполнителей на отслеживание процессов вместо отслеживания результатов.
В части наказательного уклона нужно упомянуть о разного рода «палочных нормативах» — числе проверок, количестве штрафов и предписаний и т.п., которые вменены в силу традиции контрольно-надзорным органам.
Для иллюстрации формалистского выполнения процедур можно привести пример, когда МФЦ пять раз в течение полугода выдавал отказ в исполнении процедуры о постановке на государственный кадастровый учет объекта недвижимости с одной и той же формулировкой о неполноте комплекта документов. При этом консультации, как именно заполнить заявление, в какую графу что внести, получить негде и не у кого. Запрос на консультации в госорганах является одним из самых актуальных на многочисленных сессиях об улучшении взаимодействия власти и бизнеса, власти и общества. Движение в этом направлении есть. Например, на сайте Генпрокуратуры можно найти сводный реестр проверок, но консультаций, что именно подготовить к каждой конкретной проверке, там еще нет.
О том, как результаты подменяются процессами, говорят многочисленные требования. Для наглядности тоже пример: в медучреждении по САНПиНам должно быть количество швабр ровно по количеству кабинетов. Предположим, их шесть. Но вместо того чтобы потребовать, чтобы было чисто (результат), надзорные органы и ответственные лица требуют наличия именно шести швабр (процесс), забывая о том, что любой процесс должен иметь свой результат — конечную пользу для потребителя.
Методы управления
Смена подхода в управлении обязательно должна предполагать смену формы организации работы. Текущее разделение зон ответственности между руководителями департаментов, их заместителями и далее по нисходящей надо будет менять. Иначе прокрустово ложе иерархии и подчинения быстро затормозит изменения. В процессной логике министерства, ведомства и их подразделения должны быть владельцами и/или исполнителями процессов, ориентированных не на выполнение функций, а на получение заданных результатов. Тот, кто является владельцем процесса, должен быть реальным руководителем его постоянного улучшения, а работа всех исполнителей должна выстраиваться горизонтально. Это самый большой вызов для нашей бюрократии — научиться работать в общей команде, состоящей из представителей разных ведомств, нацеленных на конечный результат.
Горизонтальные связи и командная работа предполагают быстрый обмен информацией и постоянный контакт чиновников на межведомственной основе. В таком режиме просто недопустима неспешная традиционная бумажная переписка, постоянно согласуемая с непосредственным руководителем внутри департамента и министерства. Процессная логика управления просто не оставляет времени на то, чтобы ставить работу на паузу, ведь в этом случае ставится под угрозу осуществление следующего процесса в цепочке, а значит, и достижение конечного результата. Стандартизация и перевод отчетности в цифру, онлайн-доступ к постоянно обновляемым информационным базам в рамках единой национальной инфраструктуры данных, полная и окончательная цифровизация межведомственного документооборота — все это обязательные шаги на пути к современному госуправлению, сфокусированному на результате.
Культура поведения
Надо понимать, что успех переключения на процессное управление кроется не только в технике. Серьезных перемен потребуют корпоративная культура и поведение чиновников. У нас все, что не сказано самым большим начальником, как бы и не обязательно. В госорганах все стараются, чтобы даже самый незначительный документ был подписан хотя бы замом, а лучше «самим». Эти визы имеют сакральное значение для российского чиновника. Но ведь любой вменяемый человек, прежде чем что-то подписать, начинает вникать в суть дела, запрашивать дополнительную информацию. Результат — упущенное время и неэффективная трата ресурсов. При процессном подходе побуждением к действию для чиновника становится не подпись с печатью начальника (желательно самого высокого уровня), а запрос гражданина или бизнеса, общественной организации, получение оперативной, качественной и четкой информации от коллег — владельцев сопутствующих процессов из своего и других департаментов, министерств и ведомств.
Трансформироваться должна и клиентская культура россиян. Гражданин-клиент серьезно отличается от гражданина-подданного, которому в «нештатной» ситуации остается лишь бить челом и просить защиты у власть имущих. Сегодня у нас принято писать жалобы в Роспотребнадзор, а то и сразу в прокуратуру даже в тех ситуациях, когда можно было бы пойти в суд, — например, если человек убежден, что ему был нанесен ущерб, допустим продали некачественный продукт. Суд может взыскать с конкретного лица или организации ущерб в пользу потерпевшего. А контрольные, как и любые другие, госорганы устроены так, что обязаны по обращению начинать делопроизводство. И летит бумажка за бумажкой... Право отклонить обращение и отправить гражданина разбираться в суде сильно разгрузит контрольно-надзорные органы и позволит избежать запуска бессмысленной процедуры бесконечного документооборота. Это ни в коей мере не повлияет на реализацию прав граждан, а наоборот, позволит защищать эти права наиболее эффективно.
Проведенная вслед за предлагаемыми изменениями автоматизация процессов, реальная, а не повторение того же документооборота, только в компьютере, интеграция ведомственных баз данных и применение алгоритмов обработки больших данных позволят еще больше повысить эффективность исполняемых государственных функций.