Возраст согласия: готовится ли Кремль к пересмотру Конституции
Председатель Конституционного суда (КС) Валерий Зорькин заговорил об актуальности вопроса правки российского Основного закона. Одновременно в публичном пространстве — от анонимных Telegram-каналов до экспертного сообщества — активизировалось обсуждение всевозможных конституционных реформ, начиная с трансформации института президента и заканчивая переменами в местном самоуправлении. Элита готовится к транзиту власти, крайний срок которого определен 2024 годом.
Испытания на прочность
Вопрос правки российской Конституции важно обсуждать в контексте двух дискуссионных рамок. Первая непосредственно связана со статусом Основного закона, и на протяжении всех 18 лет существования «путинского режима» этот статус неоднократно менялся. В течение первых восьми лет Конституция была своего рода «священной коровой», дух и букву которой оберегал лично Владимир Путин, не желавший пугать элиты и Запад превращением России в авторитарную страну с нестабильным конституционным законодательством. В преддверии передачи власти Дмитрию Медведеву президент постоянно повторял, что правка Конституции для молодой демократии — опасная тенденция, хотя и касалось это в первую очередь вопроса об ограничении количества сроков президентского правления.
Вслед за этим, с 2008 по 2016 год, наблюдался новый этап мягкой, если угодно, «оперативной» конституционной правки, не затрагивающей каркас политической системы. Сначала руками Дмитрия Медведева вносятся поправки, в частности, увеличивающие срок правления президента с четырех до шести лет, а полномочий Госдумы — с четырех до пяти лет, затем, в 2013 году, произошло слияние Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Именно тогда, впервые за все время нахождения Путина у власти, активизируются разговоры о глубокой конституционной правке, о недостатках Основного закона, что подогревалось приближением психологической даты — 20-летнего юбилея Конституции. Наблюдалось первое публичное соревнование инициатив, пусть и пока весьма косметических: 7 ноября 2013 года Владимир Путин на встрече с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин российских вузов был вынужден отбиваться от многочисленных реформаторских идей, его позиция была подчеркнуто жесткой — Основной закон должен оставаться стабильной основой конституционного строя страны.
С тех пор Конституция была в целом неприкосновенна, но значительное влияние на вероятность тех или иных политических реформ стали оказывать внешние условия, радикально изменившие положение России: санкции, политика сдерживания, виртуальные войны и военные кампании, игра без правил — все это во многом обесценило значимость любых формальных институтов, и гарантирующая стабильность Конституция не стала исключением. Сейчас у Кремля больше нет психологических барьеров на пути конституционной реформы: Основной закон перестал быть «неприкасаемым», а опасения показаться «авторитарными» перестали волновать руководство страны (эти страхи были актуальны в контексте попыток нормализовать отношения с Западом, но сегодня тут утрачены последние надежды). Наконец, полностью деморализована либеральная оппозиция 1990-х годов, для которой Конституция 1993 года — демократическое завоевание, а не отправная точка для построения в будущем нового авторитаризма. На сегодня нет ни политических, ни психологических, ни моральных препятствий, которые могли бы сдержать рвение конституционных ревизионистов.
Вопрос транзита
Но для запуска конституционной реформы этого недостаточно: нужна конкретная цель, задающая ориентир для преобразований. И тут как раз и появляется вторая дискуссионная рамка — политтехнологическая, связанная непосредственно с проблемой транзита власти до 2024 года.
Работа над проектами конституционной правки велась на протяжении третьего президентского срока, но значительно ускорилась в 2017 году — в преддверии выборов. Группы влияния, понимающие значимость предвыборного периода, попытались встроиться в процесс подготовки президентской программы, тем самым обеспечив себе будущее место в поствыборной системе. На конец 2017-го — начало 2018 года администрация президента была буквально завалена проектами конституционных правок, поступавших отовсюду — из Совета безопасности, ЦСР Алексея Кудрина, силовых структур, подразделений самой АП. Но момент был выбран неправильно: Путин не захотел заниматься вопросами масштабных политических реформ во время избирательной кампании.
Сейчас выборы позади, Владимир Путин выходит на финишную прямую своего формально последнего срока. Потребность в скорой подготовке конституционных преобразований становится фоновым раздражителем и для президента, и для элит. Катализатором тут выступили новые внутриполитические тенденции — падение рейтингов президента и партии власти, проигрыши на губернаторских выборах, растущая токсичность «Единой России». Новая реальность требует антикризисного политического управления и некой решительности, а для проявления решительности нужно как минимум понимать направление, в котором движется страна. Неслучайно, например, снова обрела смысл мечта о двухпартийной системе, что тесно связано с девальвацией ценности партии власти и желанием заняться оптимизацией партийной среды.
Контуры реформы
Об этой идее, в частности, говорится и в статье Зорькина. Несмотря на попытку «защитить» Конституцию от радикальных перемен, глава КС переходит от принципа ее «сбережения» к идее «развития потенциала» и задает определенные направления для будущей реформы. Это усиление парламента, конституционное оформление администрации президента, встраивание местного самоуправления в систему государственной власти, перераспределение полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также содействие формированию двухпартийной системы (через реформу избирательного законодательства). Интересна и его отсылка к доктрине «живой» Конституции: это означает, что можно не сильно менять букву закона, но вот дух можно «адаптировать» к новой реальности через конституционные федеральные законы. То есть вероятна попытка более широкой практики «интерпретации» Конституции через федеральное законодательство, что есть гораздо более гибкий инструмент регулирования, чем правка Основного закона. И тот факт, что Зорькин против радикальных изменений Конституции, выглядит как попытка подчеркнуть здесь кремлевскую монополию, пресекая любой «реформаторский зуд» у околовластных желающих и гарантируя, что точечная правка не откроет ящик Пандоры.
За пределами осторожных формулировок Зорькина вариации конституционной правки выглядят гораздо шире: тут упоминаются и передача значительных властных прерогатив Госсовету или Совету безопасности (в таком случае и Путину как бывшему президенту во главе одной из этих структур), и укрепление администрации президента (возможны даже варианты слияния с правительством), и введение понятия идеологии, плюс реформы силовых структур. На слуху и глубокая реформа партийного поля: избавление от малых партий и ставка на ОНФ как базу для развития новой левоцентристской партии, которая могла бы попеременно с «Единой Россией» носить звание партии власти.
Подготовка к реформе выглядит не только первым шагом к транзиту власти, но и ответом на падение политической управляемости. Поскольку прежние механизмы перестают быть эффективными, конституционная реформа призвана и решить текущие политтехнологические проблемы, и приступить к формализации постпрезидентского статуса Путина. Не исключено, что будущая конструкция власти позволит ему продолжать заниматься стратегической и геополитической повесткой и избавит от социально-экономической рутины. А Кремль попытается оптимизировать политические механизмы так, чтобы система даже при росте протестных настроений оставалась максимально управляемой.