Перемещенные лица Путина: почему ротация силовиков не пойдет на пользу
На ежегодной пресс-конференции Владимир Путин сказал, что для победы над коррупцией в правоохранительной системе, возможно, стоило бы по военному образцу ввести практику ротации кадров: когда «послужил три-пять лет в одном месте, обязательно, почти обязательно переводят в другое». Заметим, что для руководителей территориальных органов (региональных главков) эта практика существует с 2011 года: закон «О службе в органах внутренних дел» устанавливает, что после шести лет работы начальник регионального управления не может отказаться от перевода, если ему таковой предлагают. И практика показывает, что генералы МВД редко занимают одну и ту же должность регионального начальника больше шести лет. Однако понятно, что ротацией сотни важных генералов проблему не решить: сложно предположить, что вся коррупция полностью ими контролируется и никакой низовой коррупционной активности нет. Если говорить о нижестоящих начальниках и тем более рядовых сотрудниках, то все гораздо сложнее.
Фактор места
У географической ротации есть свои преимущества. Она действительно разрывает неформальные связи, которые могут сложиться у сотрудников правоохранительных органов с местным населением и элитами. На новом месте для установления доверия потребуется время. Одновременно считается, что ротация идет на пользу сотрудникам, не позволяет им «застаиваться» и переходить на рутинную модель работы.
Однако главный плюс ротации, особенно для рядовых сотрудников и младшего начальствующего состава, одновременно оказывается минусом. Именно для тех, кто плотнее всего работает с населением, неформальные связи оказываются не только риском, но и необходимым условием работы. Для участковых инспекторов, инспекторов по делам несовершеннолетних и оперативных сотрудников знание своей территории, населения, доверительные отношения с ним — обязательное условие эффективной работы. Кому нужен оперативник, у которого нет агентурной сети? А участковый, который не знает своего участка и большинства потенциальных преступников? А для того чтобы создать сеть, нужны годы. Таким образом, для простых сотрудников ротация — вещь более или менее абсурдная. То же самое можно сказать и про низовых начальников — успешно руководить оперативными службами (бывшим уголовным розыском) или участковыми, не зная свой район, вряд ли возможно.
Отраслевая ротация
В мировой практике велика роль локальных полиций, что часто и вовсе исключает возможность географической ротации. Как вы переведете человека из полиции Нью-Йорка в полицию Атлантик-Сити, если это два разных ведомства, которые не имеют общего начальства, но зато имеют собственные стандарты подготовки и службы? Выходом из ситуации оказывается отказ от специализации полицейских и отраслевая ротация сотрудников. Чтобы воспользоваться вторым преимуществом ротации, «освежением практик» сотрудников, во многих (но далеко не во всех) полициях мира служащих регулярно переводят из одной позиции в другую: был патрульным офицером, пошел поработать детективом, повысил квалификацию, занялся профилактикой подростковой преступности, потом вернулся в детективы. Но все это на одном и том же месте или по соседству — знание территории и людей остается актуальным.
Однако для трансляции этой модели в российскую практику есть существенные препятствия — очень детализированная система званий и разделение на автономные службы. Патрульный в России — это рядовой или сержант, для которого переход в оперативные работники или участковые возможен только после получения офицерского звания. Ротация между, скажем, следствием (офицеры юстиции) и оперативными работниками или участковыми (офицеры полиции) весьма затруднена. Заметим, что такая специализация имеет свои плюсы и минусы, однако быстрый переход на модель неспециализированных офицеров, которые могут делать любую работу, точно невозможен, только медленное поступательное движение.
Хуже и дороже
Получается, что ротация может касаться только руководителей — начальников районных/городских отделов и их заместителей, технического персонала и, может быть, работников следствия — тех, кому не так важно хорошо знать территорию и население. Однако в этом случае необходимо учитывать еще один фактор. Офицеры полиции и юстиции — это не армейские офицеры, которые изначально готовы к переездам на протяжении службы. У большинства из них есть семьи и личные квартиры, их дети ходят в детские сады и школы по соседству. Кроме того, их попросту больше, чем армейских офицеров (тех по штатному расписанию 220 тыс., а в полиции / юстиции / системе внутренней службы никак не меньше 400 тыс.). Если установить пятилетний период ротации только для начальников районного уровня и их заместителей (это около 15 тыс. человек), то каждый год нужно где-то брать 3 тыс. квартир, куда могли бы въехать переезжающие, а в течение пяти лет сформировать фонд в 15 тыс. служебных квартир (по самым скромным оценкам, это 25 млрд руб.).
Наконец, такая ротация ощутимо снизит качество кадров. В России, как показывают исследования Института проблем правоприменения, это очень сложная и дорогая вещь. И чем выше квалификация сотрудника полиции, чем выше его шансы найти себя на гражданке, тем больше вероятность того, что вместо принудительной ротации он просто уволится. Для генералитета это не проблема — там и зарплаты другие, и фонд служебного жилья в несколько сотен квартир у МВД есть.
Опасный метод
В общем получается, что ротация одной половины сотрудников вредна, а второй — нереалистична. Но есть и еще один подвох. Коррупция в правоохранительных органах — это, конечно, проблема. Но вот главная ли это проблема силовых структур в России? Можно с уверенностью говорить, что нет. Главное — это тотальная незащищенность граждан при контактах с правоохранительными органами, фабрикация дел, приговоры, опирающиеся на шаткую доказательную базу, ничтожный процент оправданий. Да, коррупция — вымогательство взяток, попытки захвата бизнеса, фабрикация отчетности — тоже есть. Но поможет ли ротация в решении проблем незащищенности граждан? Нет. Потому что прокурор принимает у следователя рассыпающееся дело не потому, что он связан коррупционной порукой со следователем и судьей, и не потому, что они долго вместе работают. А потому, что (и каждый правоохранитель это знает) суд все равно вынесет обвинительный приговор, а позиция адвоката или подсудимого ничего не решает.
Борьба со смычкой между правоохранителями и местным населением в современной России — это борьба с соломенным чучелом при наличии рядом живого дракона. С чучелом, конечно, и бороться проще, и шансы на победу есть.