Госкорпорация «Закон»: стоит ли Конституционному суду помогать президенту
В своем послании Федеральному собранию Владимир Путин предложил наделить Конституционный суд правом проверять конституционность законопроектов еще до их подписания главой государства. Такую же процедуру предложено ввести и в отношении других нормативно-правовых актов. Это предложение пока остается в тени обсуждения иных, более масштабных инициатив, да и перечень предлагаемых изменений Конституции в послании явно оставлен открытым, но на самом деле речь идет о важной проблеме.
Ответить за решение
На первый взгляд предварительное согласование законопроектов с Конституционным судом кажется очень полезным: кто может быть против дополнительной проверки законов на предмет соответствия Конституции? Президент мотивирует необходимость такой проверки повышением качества законодательства, защитой интересов граждан и называет усилением роли Конституционного суда. Но посмотрим на это предложение более пристально.
Действующая Конституция принималась в том числе ради исправления проблем советского строя, ставших причиной его крушения. Одной из таких проблем была монолитная структура власти. Поэтому Конституция 1993 года включает принцип разделения властей, закрепленный в статье 10-й, как одно из важных оснований стабильности государства.
Власть означает не только возможность управлять, но и необходимость нести самостоятельную ответственность за подготовку и принятие решений. Разделение ответственности так же важно, как и разделение полномочий, потому что оно обеспечивает самостоятельность субъекта права.
За качество законов и иных нормативно-правовых актов отвечают и законодательная власть (аппарат Государственной думы), и исполнительная власть (Министерство юстиции), и прокуратура. Передача предварительной проверки законопроектов в руки судей означает перенос ответственности и с законодателя, принявшего законопроект, и с президента, подписавшего его, на судебную власть.
По уже действующей норме президент вправе отклонить законопроект, представленный ему для подписания. Это один из механизмов сдержек и противовесов, которые делают государственную власть стабильной. Как гарант Конституции президент не только может, но и обязан отклонить противоречащий ей законопроект. И это его публичная ответственность.
Актуальна ли сейчас предлагаемая поправка или она делается в расчете на то, что в будущем качество законопроектов ухудшится? Президент в последнее время не часто пользуется правом отклонять законопроекты: таковых в архиве текущего созыва Думы всего три, в прошлом созыве — один, хотя в первые созывы число отклонений переваливало за две сотни. Можно также посмотреть на число постановлений Конституционного суда, принятых по обращениям президента, — согласно опубликованной на сайте суда статистике, с 1995 по 2019 год таковых было всего десять.
Суд без спора
Ветви власти устроены и формируются по-разному, способом, который более соответствует их функциям. Судебный контроль включается, когда для разрешения дела нужна судебная процедура, предусматривающая наличие спорящих сторон и независимого арбитра, который разрешает их спор. Основой любого судебного органа является состязательный процесс. Теперь же суду предлагается высказывать мнение при отсутствии разбирательства спора, что не соответствует его основной задаче.
Разумеется, Конституционный суд — особый судебный орган, и у него есть не только функция рассмотрения дел, но и право толкования Конституции по запросу высших органов власти. Наделен он и правом законодательной инициативы по предмету своего ведения. При этом обращения за толкованием Конституции, по данным КС, рассматривались в 1995–2018 годах всего 13 раз. Право законодательной инициативы формально никогда не было использовано, суд только участвовал в разработке законопроектов о судебной системе, внесенных депутатами. Работа суда во многом осуществляется на уровне определений, в которых могут разъясняться нормы права. И все же КС — это прежде всего судебная, а не экспертная организация.
Если представить конкретную реализацию предложенной в послании поправки, возникают и другие вопросы. Например, в юридической литературе уже давно ставилась такая проблема — что будет, если суду придется рассматривать дело о конституционности закона, который был внесен им самим? Теперь аналогичный вопрос может возникнуть и в отношении предварительной проверки законопроектов. Суд может оценить законопроект по запросу президента и не найти в нем противоречия Конституции, а потом снова встретиться с этим законом при рассмотрении конкретного дела. Придется ли ему пересматривать свое же решение?
Но самое главное — включение суда в законодательный процесс на этапе предварительной проверки фактически означает, что ранее независимые по Конституции ветви власти объединяются в одну корпоративную структуру, производящую нормы. И в этой структуре, которая будет закреплена официально, уже не будет гарантий разделения властей.