Блок сомнений: как появился шанс для улучшения отношений России и НАТО
Первую после смены администрации в США встречу министров обороны стран — членов НАТО в Брюсселе и других европейских столицах ожидали с тревогой. И если в предыдущие два с половиной года альянс беспокоили внешние вызовы, прежде всего «российская угроза», то на этот раз основным раздражителем являлась неопределенность в самих трансатлантических отношениях.
Спор о 2%
Послание от Дональда Трампа, доставленное в Брюссель министром обороны генералом Джеймсом Мэттисом, вряд ли могло успокоить европейских союзников США. Трамп и во время кампании, и после победы высказывал противоречивые соображения по поводу НАТО, заявлял, что европейцы не платят свою долю за поддержание безопасности, называл НАТО устаревшей организацией, не приспособленной к борьбе с терроризмом.
Мэттис еще летом 2016 года раскритиковал высказывания кандидата Трампа о НАТО. Его, в 2007–2009 годах занимавшего должность верховного главнокомандующего ОВС НАТО по трансформации и хорошо знакомого с альянсом, считают «голосом разума», который должен объяснить президенту ценность союзников. Тем не менее в Брюсселе министр обороны США за закрытыми дверями повторил основные тезисы Трампа. «Америка будет выполнять свои обязательства, — заявил Мэттис, — но если ваши страны не хотят, чтобы Америка умерила свои обязательства альянсу, каждый из вас должен продемонстрировать поддержку общей обороне».
Что именно подразумевал Мэттис под возможностью умерить обязательства США, непонятно. В худшем для союзников случае это означало бы, что при нападении на члена НАТО Америка может не прийти на помощь, если это государство не тратит на оборону 2% своего ВВП. Как целевой показатель, 2% были предложены в НАТО уже больше десятилетия назад, но после того как в 2014 году эта доля была зафиксирована в декларации Уэльского саммита, она успела превратиться в мантру. Сейчас расходы всего лишь пяти членов НАТО из 28 (США, Греция, Великобритания, Эстония и Польша) отвечают этому требованию.
Усиленное присутствие
Неудивительно, что на таком фоне странам НАТО сложнее договариваться о новых совместных шагах. В том числе и касающихся России. Поэтому в Брюсселе в основном оценивали выполнение уже принятых решений. Министрам рассказали, как создается «усиленное присутствие» НАТО (Enhanced Forward Presence) в Эстонии, Латвии, Литве и Польше. По решению прошлогоднего Варшавского саммита там на ротационной основе размещаются четыре многонациональных батальона общей численностью примерно 4 тыс. человек под руководством Великобритании, Канады, Германии и США.
В юго-восточной части территории альянса создается пока менее масштабное «адаптированное присутствие» (Tailored Forward Presence). Здесь новостью стало объявление об участии восьми государств в формировании многонациональной рамочной бригады в Румынии и согласование дополнительных мер по усилению присутствия НАТО в Черном море.
Что касается российского ответа, то, по словам Александра Грушко, постпреда России при НАТО, «дополнительные шаги для укрепления наших группировок на юге» уже предприняты. Уже усиливаются группировки войск на западном, юго-западном и арктическом направлениях. Как рассказал недавно министр обороны Сергей Шойгу, Россия на 61% увеличила количество вылетов истребительной авиации «для предотвращения нарушений российского воздушного пространства на Балтике, в Черном море и Арктике». Деятельность НАТО вблизи границ России учитывается при подготовке учений. Еще одна мера — это переброска ракетных комплексов «Искандер» в Калининградскую область.
Прогноз: стабильный
На мой взгляд, взаимное сдерживание России и НАТО может ограничиться уже принятыми мерами и обойтись без дальнейшей эскалации. С начала украинского кризиса главной задачей НАТО было продемонстрировать солидарность и подтвердить гарантии безопасности восточноевропейским странам, причем так, чтобы для Москвы это не выглядело слишком провокационно.
Очевидно, в ближайшие месяцы НАТО сосредоточится на выполнении принятых решений. Ожидается, что боевые группы в Прибалтике и Польше будут приведены в полную боевую готовность к июню. К следующему саммиту альянса в Брюсселе в конце мая лидеры государств-членов, среди которых должен быть и Дональд Трамп, смогут оценить прогресс в реализации общих планов и похвалить друг друга за проявленную солидарность. Если в отношениях с Россией не возникнет очередного кризиса, то этого может быть достаточно.
Конечно, в Европе есть и сторонники более активных шагов по сдерживанию России. Польша и государства Прибалтики выступали за присутствие на их территории сил альянса на постоянной, а не ротационной основе. Временное размещение контингентов позволяет не нарушать букву Основополагающего акта Россия — НАТО 1997 года. Сторонники жесткой линии в отношении России считают, что документ и так фактически не действует, поэтому от нюансов пора отказаться.
Разные идеи о дальнейшем наращивании военного присутствия НАТО в Восточной Европе выдвигаются в экспертных кругах. Так, авторы прошлогоднего доклада RAND Corporation по итогам серии военных игр пришли к выводу, что для защиты прибалтийских членов НАТО от захвата Россией нужно около семи бригад, включая три бронетанковых, с адекватной поддержкой с воздуха, наземными огневыми средствами и другими наземными средствами.
Что обсуждать?
По сравнению с подобными предложениями реальные действия альянса носят заметно менее конфронтационный характер. В своем подходе к России НАТО хочет сочетать сдерживание и диалог. Однако если сдерживание уже приняло определенные формы, то содержание диалога пока неясно.
В 2016 году после двухлетнего перерыва прошли три встречи Совета Россия — НАТО, однако их результативность была невысокой. Фактически единственный постепенно решаемый вопрос касается обязательного включения транспондеров при полетах военной авиации над Балтийским морем. Изначально озвученную президентом Финляндии Саули Нийнистё идею поддержал Владимир Путин. Однако затем российские предложения были без энтузиазма встречены НАТО и странами Балтийского моря по отдельности, и всю осень 2016 года казалось, что разговор зашел в тупик. Параллельно над вопросом работала проектная группа по Балтийскому морю под эгидой ИКАО, в рамках которой, по словам Александра Грушко, «были достигнуты определенные договоренности». Если решение будет реализовано, оно может послужить примером решения конкретных военно-политических вопросов, несмотря на общие политические разногласия. Важную роль может сыграть восстановление контактов по военной линии между Россией и США. Недавняя встреча начальников генштабов стала первой с 2014 года.
Более амбициозную повестку для диалога в прошлом году выдвинула Германия, предложив перезапустить режим контроля над обычными вооружениями в Европе. Позднее к Германии присоединились еще 13 государств, заинтересованность продемонстрировала и Россия. Сергей Лавров, впрочем, уточнил, что первый обязательный шаг для запуска диалога по мерам доверия и контролю над вооружениями — «страны НАТО должны прекратить военную деятельность и развертывание инфраструктуры у рубежей России, вернуть ситуацию как минимум к состоянию на конец 2013 года». То есть отказаться от решений Уэльского и Варшавского саммитов. На сегодняшний день это крайне маловероятный сценарий — как показывает встреча министров обороны НАТО, согласованные решения реализуются даже в условиях неопределенности внутри альянса. Расходы США на сдерживание в Европе (European Deterrence Initiative) в 2017 году увеличиваются в четыре раза по сравнению с предыдущим годом. Возможно, более реальной задачей может стать договоренность России и НАТО о временных параметрах отношений в военно-политической сфере. Поводом для таких переговоров могло бы стать 20-летие Основополагающего акта, которое будет отмечаться в конце мая.