Три оттенка серого: как вывести российский бизнес из тени
Налоговой стратегии нет
Сразу три новости последних недель заставляют вновь вернуться к вопросу о налоговой политике в современной России. Первый, самый свежий, — это слушания по проекту Основных направлений налоговой политики (ОННП) на 2016–2018 годы, состоявшиеся в Госдуме 2 июня 2015 года и на площадке «открытого правительства» 8 июня 2015 года. Второй, куда менее замеченный российскими СМИ, — обнародование президентской программы «100 шагов» в Казахстане. И третий, казалось бы, не имеющий никакого отношения к налоговой политике, — публикации «Открытой России» и «Коммерсанта» о том, как устроен благотворительный фонд имени Ахмата Кадырова, который, по словам журналиста, важен для Чечни не меньше, чем федеральный бюджет.
Начнем с первого. По большей части слушания в Госдуме свелись к обсуждению традиционных претензий к вынесенному на обсуждению документу — фрагментарность, отсутствие четкой стратегии, слабость в части отчета о реализации предыдущих версий ОННП, натянутость отдельных сравнений и обоснований, отсутствие прогнозируемости налогового режима и т.д. — претензий в части своей несправедливых, а в остальном — высказанных явно не по адресу. Период, когда налоговая политика формировалась преимущественно в Минфине и последовательно выполнялась правительством, закончился примерно в 2012 году. Сегодня ОНПП никак не препятствуют появлению не предусмотренных ими решений ни в выступлениях президента, ни в плане работы парламента, и усилия по их доработке до состояния согласованной стратегии просто не оправдываются. Так, без налоговой стратегии, мы и живем и будем жить дальше.
4 декабря 2014 года президент Владимир Путин озвучил вводную о неизменности налогового режима на ближайшие четыре года. Бизнес интерпретирует ее исключительно как запрет на повышение налоговой нагрузки и пытается — без особых шансов на успех — вернуться к ревизии решений 2013–2014 годов: о введении торгового сбора, о переходе к налогообложению торговой и офисной недвижимости от кадастровой стоимости, о катастрофическом для экономики знаний и инноваций решении о взимании отчислений в ФОМС со всего размера фонда оплаты труда и т.д.
Но ключевой фокус дискуссии о налоговой политике сегодня переместился в сферу межбюджетных отношений и эффективности налогового администрирования. Здесь проект Основных направлений предлагает ряд мер, среди которых — смягчение режима налоговой тайны. Органы власти регионов смогут получать часть информации о донорах региональных бюджетов, без чего им трудно будет эффективно участвовать в налоговом администрировании — например, по торговому сбору и налогу на имущество организаций. Закрепляется предложенный ранее подход к льготам малому бизнесу: дотационным регионам компенсируют доходы, выпадающие из-за таких льгот, в рамках субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Три налоговые системы
В проекте Основных направлений обозначены и подходы к корректировке, пожалуй, самого дискутируемого решения последних лет — консолидированных групп налогоплательщиков (КГН), позволяющих крупнейшим холдингам «схлопывать» финансовые результаты для налоговых целей. Предложения Минфина по КГН (в частности, по обязательности включения в состав КГН всех удовлетворяющих критерию 90%-го владения предприятий группы) технически небезупречны, но в целом могут усложнить манипулирование этим инструментом. В ряде регионов возникла практика, когда региональные власти фактически воруют друг у друга налоговые базы — в обмен на пониженную ставку налога на прибыль добиваются включения в КГН расположенного на их территории предприятия группы. В результате при полном отсутствии новых инвестиций и рабочих мест совокупные поступления в консолидированный бюджет субъектов снижаются.
Но слушания показали, что среди игроков, определяющих налоговую политику, нет даже минимальной степени согласия по продлению действующего в 2015 году моратория на создание новых КГН и изменение состава старых (уже после первых слушаний Минфин скорректировал свою позицию, поддержав мораторий). А потому дискуссия продолжится уже в 2016 году.
Чего сегодня не хватает российской налоговой политике и процессу ее формирования, чтобы Основные направления выполняли свою ключевую функцию и чтобы налоговый режим был предсказуемым хотя бы на трехлетнюю перспективу? Прежде всего, нужен четкий документ либо в форме закона, либо в виде президентского нормативного акта, либо в форме ограничения права законодательной инициативы по вопросам налоговой политики всех игроков, кроме федеральной исполнительной власти. Сейчас так происходит в ряде развитых стран Европы. Сам документ должен быть результатом работы Минфина с экспертами и согласован со всеми основными игроками. Кроме того, нужно что-то сделать с тем фактом, что в стране созданы и продолжают развиваться три разных налоговых системы.
Во-первых, это налоговая система для крупнейших налогоплательщиков. Им, и только им, доступны не только существенно снижающие налоговую нагрузку возможности в рамках режима КГН, преференциальные режимы налогового администрирования (от межрегиональных инспекций и режима «налогового мониторинга» до ускоренного и упрощенного режима возмещения НДС). И одновременно именно они несут основную часть налоговой нагрузки, находясь полностью в белой зоне.
Во-вторых, это малый бизнес, которому доступны крайне льготные специальные налоговые режимы («упрощенка», патентная система налогообложения для ИП, наконец, пока еще в отдельных субъектах ЕНВД), и основная проблема которого — уровень нагрузки на фонд оплаты труда. Эти режимы вполне оправданы для реального малого бизнеса, но их активнейшим образом эксплуатируют более крупные компании, которые дробят свой бизнес и требуют сейчас повышения пороговых значений по выручке для применения спецрежимов (с нынешних 60 млн руб.).
И наконец, между ними — сужающийся пласт среднего бизнеса в светлой зоне между «крупнейшими» и «упрощенцами».
Выход в «белую зону»
Налоговая политика должна быть направлена на то, чтобы оставить спецрежимы исключительно реальному малому бизнесу — и одновременно решить проблему непомерной соцстраховой нагрузки, предоставив малым предпринимателям выбор между финансированием социальных прав или отказом от финансирования вместе с отказом от доли прав. Весь остальной бизнес — как ресурсный, так и нересурсный — следует выводить в белую зону, при этом четко обозначив перспективу снижения нагрузки (прежде всего — ставки НДС, где можно ориентироваться на действующую пока в Казахстане) в обмен на обеление. Тогда преференции, доступные крупнейшим игрокам, можно будет распространить на весь «белый» сегмент.
Дополнительные налоговые сборы должны финансировать не новые внешнеполитические аппетиты, не программу вооружений и не очередные спортивные мероприятия и стройки вселенского масштаба. Их следует использовать для снижения налоговой нагрузки на «белый» бизнес, который пока платит и за себя, и за своих собратьев пятидесяти оттенков серого, — и это должно быть продекларировано как условие нового договора власти и бизнеса на ближайшие годы: не просто стабильность, а максимально возможное снижение нагрузки в обмен на полный выход из тени.
Основные усилия сегодня нужно направить именно на эту стратегическую задачу (которую неплохо еще и закрепить и в документе соответствующего уровня). Нужно обеспечить всестороннюю поддержку и отказаться от попыток пересмотра любых инициатив, направленные на реализацию этой задачи — это и новая система электронного декларирования НДС, и дальнейшая автоматизация контрольной и аналитической деятельности налоговых органов, и массовое внедрение нового механизма контроля за достоверностью отражения выручки; последний был опробован в ходе эксперимента по онлайн-контролю за контрольно-кассовой техникой во второй половине 2014 — начале 2015 годов.
Больше ответственности
Второе стратегическое направление налоговой политики — это радикальная децентрализация налоговой системы как в части финансовых потоков, так и в части полномочий. Можно как угодно относиться к публикациям, фактам и домыслам относительно деятельности фонда Ахмата Кадырова. Но нельзя не понимать, что особое устройство финансирования фонда отражает, пусть в своеобразной форме, рост желания регионов более активно и самостоятельно собирать и использовать деньги на своей территории.
Двигаться в этом направлении следует гораздо быстрее — в том числе полноценно вовлекая субъекты федерации в администрирование, создавая региональные службы доходов (налоговые службы) — и одновременно возлагая на регионы полную ответственность за принятые ими решения по налоговой политике. Возможно, стоит даже лишать более пассивные регионы, рассчитывающие исключительно на дотации, тех полномочий, которые доступны их более активным соседям.
100 шагов
И наконец, после полутора лет работы над «деофшоризацией», пора вспомнить контекст, в котором эта задача была поставлена президентом в декабре 2013 года, и попытаться понять, насколько эта задача вообще актуальна сегодня, как ее реализация влияет на конкурентные позиции российского бизнеса в мире и внутри страны в современной экономической ситуации. Возможно, от деофшоризации в нынешнем виде стоит отказаться, радикально ее переосмыслив.
И здесь нелишне вспомнить опубликованную недавно программу переизбранного президента Казахстана Нурсултана Назарбаева «100 шагов», в которой подразумевается, например, создание специальных судов, доступных ограниченному набору инвесторов, с применением английского права. Не сомневаюсь, что эти предложения будут реализованы в рамках формируемого в Астане МФЦ.
Может, и нам пора вернуться к этой идее, которая, высказанная полтора года назад именно в контексте кампании по деофшоризации, с «импортом» судей и арбитров с безупречной репутацией из тех самых стран, куда так стремятся инвесторы для защиты своих интересов, и формированием в рамках российского МФЦ специальных судов или арбитражей, при предыдущих обсуждениях показалась интересной, но такой наивно-нереалистичной? Стимулировать деофшоризацию не принуждением, а созданием дома тех самых преимуществ, которые пока доступны только за рубежом. А там, глядишь, их можно будет распространить и шире.