Власть — народу: можно ли доверить жителям муниципальные бюджеты
Реальные деньги
Как правило, тональность высказываний об отношениях между властью и обществом всегда негативна: власть не слушает граждан, исключает их из процесса управления, а граждане не доверяют ни официальным институтам власти, ни людям, которые их представляют.
Если обратиться к мировому опыту, то видно, что отсутствие диалога с властью, исключение граждан из процесса принятия решений — это общие проблемы, актуальные не только для развивающихся стран, но и для западных демократий с развитыми традициями гражданского участия. Во многих европейских странах наблюдается неуклонное падение электоральной активности на выборах депутатов самых разных уровней. В Германии за последние 50 лет явка на выборах снизилась в среднем на 10%, а в Великобритании и Франции — на 20%.
В мировой политической практике существует множество способов стимулирования гражданского участия. Одним из таких способов является партиципаторное бюджетирование. Этот подход предполагает участие граждан в принятии решений относительно распределения части бюджета города или поселения. Бюджетирование может происходить различными способами — через собрания, комиссии, рабочие группы и так далее. Главный признак — распределение реальных денег и реальный результат.
Парадоксально, но подобная форма возникла не в западных демократиях с их развитыми традициями гражданского участия, а в Бразилии в 1980-е годы, когда страна столкнулась с ситуацией колоссального социального неравенства и неравномерного распределения городских бюджетов. Это было политическое решение левой Рабочей партии, которая поставила целью ликвидировать бедность. Решение дать жителям бедных районов Порту-Алегри возможность повлиять на распределение средств городского бюджета привело к перераспределению расходов и появлению в фавелах базовой социальной инфраструктуры — детских садов, школ и больниц.
Рабочая партия давно потеряла большинство в парламенте, однако и при другой власти в Порту-Алегри распределяется более 20% городского бюджета самими жителями. Процедура оказалась очень удобной для вовлечения самых разных слоев населения в управление городом. В самых различных формах партиципаторное бюджетирование функционирует сейчас в более чем 20 странах мира — в Латинской Америке (Эквадор, Перу), Западной и Восточной Европе (почти все страны), США, Индии, Японии и даже в Китае.
Интересно, что муниципальные и городские депутаты, которые могли бы протестовать против дублирования их полномочий, поддерживают такие программы. Например, в Нью-Йорке с 2011 года действует программа, предоставляющая право жителям Квинса, Бронкса, Бруклина и Манхэттена самим распределить сумму $1 млн, которая предоставляется им депутатом от района. Общий фонд в Нью-Йорке достиг суммы $25 млн и продолжает увеличиваться.
Эксперименты в России
Мы привыкли к тезису о гражданской пассивности россиян и обычно не допускаем возможности того, что подобные процедуры в современной России в принципе возможны. До недавнего времени единственной возможностью жителей городов не то что повлиять на распределение средств, но хотя бы узнать о городском бюджете были бюджетные слушания.
Тем не менее в России существуют программы, которые нацелены на участие граждан в процессе распределения бюджета в самых различных формах. Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), которую ведет Всемирный банк, действует уже в семи регионах России. Она нацелена на перераспределение средств региональных бюджетов в муниципалитеты, где жители определяют, как их использовать. Отличительная особенность ППМИ — софинансирование гражданами собственных инициатив, где на 10–15% вложенных жителями денег региональный и муниципальный бюджеты отдают 80–90%. Судя по результатам, жители готовы делиться своими деньгами с муниципальными администрациями. Это следствие более чем тысячи реализованных проектов за десять лет существования этой программы.
Цель ППМИ — решение проблем в социальной и материальной инфраструктурах сел и малых городов (дороги, водопровод, электричество, сельские клубы, кладбища и т.п.). Размеры региональных фондов, которые тратятся на подобные проекты, например в Кировской области, достигают 240 млн руб.
Комитет гражданских инициатив и Европейский университет в Санкт-Петербурге три года ведут проекты в трех российских регионах по распределению части муниципальных бюджетов. Примечательно, что жители, которые участвуют в распределении средств, выбираются жребием, а участие может принять любой желающий. Проекты ориентированы на городскую среду — создание общественных пространств, объединяющих жителей, или общегородских проектов, стимулирующих развитие местного сообщества (площади, парки, скверы, детские и спортивные площадки). Всего за три года было распределено более 100 млн руб. муниципальных и региональных средств на более чем 30 проектов.
Парадоксально, но при совсем скромных по сравнению с Европой показателях электоральной активности и общем низком уровне доверия к официальным политическим институтам проекты достаточно успешны — люди активно в них участвуют. Это происходит потому, что проблемы местного значения волнуют жителей гораздо сильнее, чем общеполитические вопросы. В конце концов, мало кто из нас знает повестку дня депутатов регионального и федерального уровней, но все мы помним, в каком месте яма на дороге, когда отключают горячую воду, где находится разбитая пешеходная дорожка, несанкционированная свалка мусора и так далее.
Активность горожан и успешность проектов показывают, что технологии гражданского участия в России возможны. Это хороший знак для муниципальной практики — положительный опыт сотрудничества граждан и властей меняет в лучшую сторону и тех и других. Жители сел и городов получают возможность повлиять на распределение средств, а власти — необходимый опыт сотрудничества со своими избирателями. Если такие программы будут распространяться в дальнейшем, то российскую муниципальную практику ждет множество инноваций, которые могут в корне изменить ее характер.