Урбанизм и прокуроры: как сделать инициативу горожан ненаказуемой
РБК продолжает публикацию совместных материалов с центром Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге. Его сотрудники — социологи и антропологи — с 2013 года участвуют в эксперименте по привлечению жителей нескольких городов к управлению муниципальными бюджетами. Этот новый для России опыт — источник уникальных данных о проблемах взаимодействия власти и граждан. К середине 2010-х годов российские города, сумевшие решить основные инфраструктурные проблемы, стали уделять внимание тому, что на языке чиновников называется благоустройством территорий. Под этим словосочетанием скрывается нечто, на первый взгляд совсем неважное: появление во дворах, скверах и других общественных пространствах детских площадок и спортивных тренажеров, лавочек и фонарей, деревьев и клумб. Но именно эта работа создает жизненную среду, которая делает город городом: удобным, интересным, комфортным и безопасным пространством.
Однако сейчас, когда горожане более или менее привыкли к тому, что детская площадка во дворе или парке — это нормальная и необходимая часть городского ландшафта, у них стали появляться новые пожелания, требования и вопросы. Например, почему все детские площадки одинаковые? Неужели нельзя сделать что-то нестандартное (возможно, даже дешевле)? Почему, если город решил обновить лавочки, то эти лавочки будут идентичны, а их форма и расстановка никак не будут учитывать особенности того пространства, где они расположены? Почему каждую весну засаживают клумбы, но мало кому из чиновников приходит в голову, что существуют и другие формы озеленения?
Что мешает чиновникам
Некоторые граждане объединились, изучили законодательную базу и стали писать обращения к городским властям, предлагая новые нестандартные решения в пределах полномочий данного уровня власти. Однако диалога, на который они рассчитывали, и изменений, ради которых они готовы были тратить свое время и усилия, не произошло.
В том случае если речь шла об установке еще одной типовой детской площадки или спортивного оборудования, о посадке еще нескольких деревьев в сквере или установке типового ограждения зеленой зоны, чиновники шли навстречу. Они вставляли новые адреса в адресные программы благоустройства территорий, и в городе появлялась еще одна типовая площадка, в которой жители конкретного района, безусловно, нуждались. Но если речь заходила о нетиповых объектах, все оставалось по-прежнему: населению отказывали.
Такую позицию чиновников активные граждане могли объяснить только косностью мышления, поскольку ничего в законах, как им казалось, не препятствовало тому, о чем они просили. Попробуем понять, что мешает чиновнику если не мыслить нестандартно, то хотя бы учитывать предложения граждан. Другими словами, почему российские города — пусть даже на таком простом уровне, как разнообразие детских площадок, — так не похожи на европейские.
Показательный пример. Жители одного из районов Санкт-Петербурга хотели установить вместо приевшихся газонов и клумб альпийскую горку и вертикальное озеленение. И то и другое соответствовало СНиПам по благоустройству территорий и укладывалось в бюджет, однако чиновники отказали и предложили выбрать другой вариант из готового каталога. Гражданам картинки из каталога не понравились, завязался горячий спор, и тут один из чиновников обмолвился: «И как мы объясним это прокуратуре?..» В этой случайно всплывшей фразе — ключ к пониманию ситуации. При чем же здесь вообще прокуратура?
Поиск нарушений как самоцель
Любой модели управления с вертикальной иерархией требуются сильные механизмы контроля. Чем иерархия жестче, тем больше таких механизмов ей нужно. В России чиновники отчитываются о своей деятельности перед множеством инстанций, в том числе их работу проверяют сотрудники прокуратуры. К такой проверке может привести практически любая грамотно оформленная жалоба.
Чтобы понять, как работает механизм такой проверки, нужно учитывать, что сотрудники прокуратуры, в свою очередь, отчитываются за количество нарушений, которые им удалось обнаружить. Другими словами, множество найденных нарушений — показатель хорошей работы.
Конечно, закон можно трактовать по-разному, но только до того момента, пока сотрудники прокуратуры не укажут на то, какая трактовка была единственно верной. А поскольку проверяющим необходимо найти нарушения, можно сказать заранее, что ваша трактовка закона таковой не окажется. Единственным выходом для чиновника в этой ситуации будет следующий: всегда выбирать тот алгоритм действий, который в прошлом уже прошел прокурорскую проверку. В любом другом случае возможная проверка если и не усмотрит нарушений, то потребует дополнительных отчетов о том, почему чиновник принял такое решение. Кроме того, газон будет укладывать общеизвестный монополист и с ним контролерам все понятно, а проект вертикального озеленения потребовал бы привлечь нового подрядчика, что само по себе повод для тщательной проверки.
Чиновник не готов вступать в контакт с проверяющими органами из-за дизайна детской площадки, формы лавочек или способа озеленения. Ведь даже в том случае, когда он не учел запрос жителей на новое и пошел по проверенному пути, свою работу он сделал. В некотором смысле именно сотрудники прокуратуры, занятые тем, что на прокурорском языке называется «общий надзор», а не чиновник, эксперты или граждане сегодня являются теми, кто определяет, как будут выглядеть наши города. Такая система управления и контроля формирует взгляд чиновника: не только нестандартные решения, но и сама их возможность начинает казаться чем-то нереальным, а главное ненужным.
Новые формы управления
Возможно, чиновники не должны порождать новые идеи. Возможно, достаточно того, чтобы они были восприимчивы к идеям граждан, то есть тех, кто является непосредственным пользователем городской среды и именно поэтому хорошо знает, что в ней удобно или неудобно и чего не хватает. Кухарка не должна управлять государством, однако только кухарка знает, что и как должно быть расположено на кухне, чтобы ей было удобно работать. Так что если проектировщики и архитекторы хотят спроектировать хорошую кухню, им нужно учитывать мнение кухарки.
Какие управленческие механизмы позволяют хотя бы частично решить проблему? Включить граждан в процесс принятия решений, касающихся, например, проблем благоустройства. Такие республиканские формы управления называются партиципаторным, или инициативным, бюджетированием и существуют уже более 30 лет, причем в странах с разным социальным, политическим и экономическим климатом (с 2013 года и в России). Комиссии, набранные из граждан, каждый год распределяют некоторую часть бюджетных средств, воплощая вместе с чиновниками те идеи, которые они считают необходимыми и полезными.
Эти комиссии, работающие на регулярной основе, могут включать небольшое число участников (от 20 до 40), однако с их идеями и проектами знакомится гораздо большее количество чиновников. Это дает возможность госслужащим понять не только каким граждане видят идеальный город и чего им не хватает, но и получить нестандартные идеи, которые позволят к этому идеалу приблизиться. В конечном итоге это позволяет изменить чиновничье восприятие города, а значит, и привычные подходы и способы действия. Если такие механизмы не появятся, то нам нужно смириться с тем фактом, что облик наших городов будет определять только одна группа стейкхолдеров, а именно — прокуратура.