Издержки контроля: как сокращать силовые ведомства в кризис
Меньше следователей, больше управленцев
Падение доходов государства делает сокращение сотрудников правоохранительных ведомств неизбежной мерой. Сами ведомства, естественно, выступают против, пугая налогоплательщиков последствиями в виде разгула преступности и снижения уровня защищенности. На самом деле ситуация может быть обратной, если провести сокращение продуманно.
Около 80% затрат в МВД — это расходы на зарплату и прочее содержание сотрудников, так что других путей уменьшения расходов, кроме сокращения людей, почти нет. В случае секвестра бюджета МВД будет сокращать сотрудников не только в центральном аппарате в Москве, о чем было объявлено на прошлой неделе, но и в регионах. Президентский указ от 12 сентября 2015 года устанавливал штатную численность МВД в размере 1 003 232 человек, из которых 835 844 — сотрудники ОВД, в том числе полицейские. Таким образом, численность МВД была впервые снижена со времен преобразования милиции в полицию. Тогда, в 2009 году, после сокращения на 20% количество сотрудников МВД в целом составило 1 106 472 человека, а ОВД — 907 630.
Реформа 2009 года стала подарком для МВД. Закон «О полиции» расширил полномочия сотрудников, зарплаты и общий бюджет министерства выросли почти в два раза, а сокращениям подверглись непрестижные, часто вакантные должности «на земле» (участковые, дежурные части, оперативные службы). При этом управленческие структуры, отделы по борьбе с экономическими преступлениями (ОБЭПы) и другие престижные службы остались нетронутыми. В результате перекос в сторону управленческой надстройки, и так разросшейся во времена высокой углеводородной ренты, усилился еще больше. По нашим оценкам, доля сотрудников МВД, непосредственно занятых правоохранительной деятельностью (охраной порядка на улицах, раскрытием преступлений или работой с населением), составляет не более 60–70%. Остальные занимаются управлением, анализом, контролем, надлежащим оформлением, бумагооборотом, планированием, координацией и т.п. Если в 2009 году соотношение управленцев и следователей в Следственном комитете было 50х50, к 2014 году, по данным сотрудников Академии СК, доля следователей уменьшилась до 41%.
Пределы контроля
Силовые структуры чуть ли не самые бюрократически зарегулированные в стране. Увеличение количества отчетных процедур когда-то было призвано решить проблему теневой активности и сделать работу первичных подразделений измеримой и подконтрольной для начальства. Кризис доверия к работникам бюджетной сферы — будь то участковый инспектор полиции, врач или учитель — породил феномен тотальной отчетности. Каждое выполненное или невыполненное действие теперь должно сопровождаться составлением соответствующих бумаг. Доля полезной работы, непосредственно связанной с профильной деятельностью — охраной порядка, работой с населением, раскрытием и расследованием преступлений, — стала занимать менее половины рабочего времени.
В функции центрального аппарата МВД в основном входит контроль за работой региональных управлений. Те, кто критикуют сокращение, опасаются, что у МВД просто не хватит рук, чтобы обрабатывать весь объем информации, который поступает из регионов. Но в XXI веке МВД и не должно использовать человеческие ресурсы, чтобы обрабатывать информацию о работе на местах. Практика ежедневного заполнения различных отчетов (о результатах работы, росте преступности, проведении мероприятий по усилению в очередном направлении работы) в каждом районе, которые далее сводятся на уровне региональных главков, а затем на уровне центрального аппарата — явный анахронизм. Решением может быть создание единой автоматизированной системы ввода информации, распределение уровней доступа и наличие автоматизированных алгоритмов анализа информации о работе полиции и других силовых ведомств по уровням управления. Сейчас же единственным эффективно налаженным механизмом обмена информацией остается создание бумаг, подтверждающих, что сотрудник полиции проделал работу, и отправка наверх отчетов и ответов на запросы.
Еще больше бумажной работы
Проблема в том, что, хотя МВД декларирует сокращение именно управленческого аппарата, система управления и контроля, ориентированная на бумажную работу и количественную отчетность, остается неизменной. Ситуация, когда, например, начальник отдела МВД по району отвечает за проступки участкового, хотя между ним и участковым минимум три других начальника и одно контролирующее подразделение, по-прежнему будет стимулировать три сочетаемых сценария поведения. Начальник будет добиваться показателей работы «не хуже других», требовать от подчиненных постоянного составления документов (к отсутствию документов придраться проще, чем к отсутствию результата) и скрывать любые проблемы до самого конца.
Сокращение контролирующих структур не приведет к улучшениям и даст обратный эффект, так как все бюрократические обязанности будут перекладываться на оставшихся сотрудников. И вместо инспектора в штабе справки о работе подразделения будет писать следователь. Мало того, требование повышения раскрываемости будет происходить за счет расширения незаконных практик получения признаний: это быстрее, а в условиях дефицита рабочего времени и необходимости результата — почти неизбежно. К тому же кризис существенно снижает шансы найти другую работу, а стабильность зарплаты полицейских даже выше, чем у остальных госслужащих. Значит, терпимость к незаконным практикам будет только повышаться.
Как сокращать?
Сокращать расходы в силовых ведомствах надо за счет повышения автономности низовых подразделений, информатизации процесса и увеличения доверия к сотрудникам «на земле». Но для этого необходима смена всей идеологии контроля: с централизованного (через этажи иерархии внутри ведомства) на горизонтальный — возможность общества, населения в муниципалитетах устанавливать приоритеты работы и реагировать на нарушения полицейских через эффективный общественный контроль и судебную защиту.
Можно выделить четыре направления, при которых сокращение МВД действительно стало бы эффективным, в том числе с точки зрения бюджетной экономии. Во-первых, это оптимизация уровней управления — например, передача задачи обеспечения общественного порядка на уровень субъектов Федерации или городов и районов. Таким образом, сначала убирается лишняя функция, а затем люди. Во-вторых, дебюрократизация: радикальное снижение требований к составлению документов, подтверждающих процесс работы — освободившееся время можно использовать для повышения эффективности работы полиции. В-третьих, информатизация: когда для оценки работы подразделений и понимания криминогенных рисков в разных районах может использоваться исходная, необобщенная информация, анализируемая на федеральном уровне (это позволит сократить аналитические подразделения на местах). Пример такого анализа можно увидеть на карте наркопреступлений.
И наконец, замена части внутренних механизмов контроля внешними инструментами общественного контроля — действенной системой обжалования через судебную систему, получения информации о проблемах через СМИ. Да, все это потребует структурного преобразования МВД, но иначе страшилки о росте преступности и снижении безопасности оправдаются. Впрочем, без преобразований они оправдаются, даже если МВД сейчас не сокращать.