Ввели или нет? Что важно знать о предполагаемых новых санкциях США

Читать в полной версии

• В пятницу, 2 августа, издания Financial Times (FT), Politico и New York Times (NYT) сообщили о том, что президент США Дональд Трамп подписал указ о введении дополнительных санкций против России. Эти санкции, как отметили СМИ, являются вторым пакетом ограничений за приписываемое Москве использование химоружия для отравления в английском городе Солсбери бывшего офицера ГРУ Сергея Скрипаля в марте 2018 года. Первая волна этих санкций была введена в августе 2018 года и на практике оказалась малозначительной.

• Politico в своем материале указало, что о подписании Трампом указа о санкциях против России ему сообщили два неназванных чиновника в американской администрации. FT и NYT сослались на текст указа якобы о введении новых санкций, который был опубликован на портале Public Pool. На нем размещаются сообщения, которые пресс-служба Белого дома высылает своему журналистскому пулу.

• Во второй половине дня неназванный высокопоставленный чиновник администрации США подтвердил Bloomberg, что Вашингтон действительно вводит второй раунд «химических» санкций против России, потому что она не предоставила гарантий неприменения химического оружия. То же самое сообщило «РИА Новости» со ссылкой на высокопоставленного представителя американской администрации. Если Белый дом официально введет эти санкции, в Федеральном регистре США должно появиться соответствующее объявление (так было в случае единственного в истории применения второго раунда этих санкций против Сирии в 2013 году).

• Российские рынки отреагировали на сообщения о новых санкциях удешевлением рубля на 1,2% и ростом доходностей облигаций федерального займа (ОФЗ) на 10 б.п., что по меркам российского рынка госбумаг является довольно значительным скачком.

Что на самом деле говорится в указе Трампа

• В опубликованном указе Трампа говорится в целом о необходимости для главы Минфина США применить санкции в отношении страны, которая нарушила Закон о контроле за химическим и биологическим оружием от 1991 года, если такое решение примет президент США или госсекретарь по поручению президента. В документе указывается, что речь идет о параграфе 307 (b), который касается реализации обязательной второй волны санкций в отношении тех стран, которые были уличены США в хранении, распространении или использовании химоружия, но не предприняли шагов, гарантирующих возвращение в рамки международного законодательства.

• К настоящему времени США вводили санкции по закону о контроле за химоружием только в отношении Сирии (в 2013 году), Северной Кореи (в 2018-м) и России (в августе прошлого года). При этом против Сирии были исполнены оба раунда «химических» санкций, а против КНДР и России — пока только один.

• Ни Россия, ни Северная Корея не упоминаются в тексте подписанного Трампом указа. В документе также не фигурируют дедлайны для введения новых санкций — только указывается, что такие действия должны быть приняты, «когда будет необходимо». На самом деле это вообще не указ о введении санкций: документ лишь делегирует полномочия по реализации финансовых санкций в рамках «химического» закона Министерству финансов США (изначально в 1994 году они были возложены на Госдепартамент).

• В перечне санкций, имплементация которых передана Минфину США, указываются две меры: препятствование Соединенными Штатами предоставлению любых займов или финансовой или технической помощи со стороны международных институтов в отношении нарушившей закон о химоружии страны и запрет банкам США предоставлять какие-либо займы или кредиты «правительству этой страны» (за исключением займов на покупку продовольствия или сельскохозяйственных товаров).

• В подписанном Трампом документе идет речь только о двух санкционных мерах из второго пакета. Но, согласно закону о контроле за химоружием, вторая волна ограничений должна включать в себя как минимум три вида ограничений.

• Помимо перечисленных в документе финансовых санкций общий перечень возможных мер включает в себя:
  • ограничения на экспорт любых американских товаров и технологий;
  • ограничения на импорт в США любых товаров из нарушившей закон страны, что «может включать нефть или любые нефтепродукты»;
  • приостановка или понижение уровня дипломатических отношений;
  • запрет на полеты российских государственных авиакомпаний в США (в случае России это «Аэрофлот»).

В порядке исключения Трамп может ограничиться двумя самыми слабыми мерами, но тогда ему придется объяснить конгрессу, почему отказ от остальных мер соответствует интересам национальной безопасности США.

Какие последствия могут иметь санкции

• Если Трамп действительно вводит по меньшей мере два вида «химических» санкций против России (противодействие финансовой и технической помощи в международных финансовых институтах и запрет американским банкам предоставлять российскому правительству кредиты), это необязательно окажется просто символическими санкциями.

• США обладают крупнейшей долей голосов в Международном валютном фонде (МВФ) — 16,5%. Впрочем, в настоящее время Россия не получает финансовой или технической помощи от МВФ.

• Гораздо серьезнее выглядят санкции, запрещающие банкам США выдавать российскому правительству займы. Россия давно не привлекает иностранных банковских кредитов, однако под формулировки «химического» закона потенциально подпадают и покупки американскими банками российских облигаций федерального займа (ОФЗ). «Правительство США должно запретить всем американским банкам <…> предоставление кредитования в любой форме правительству [России]», — говорится в законе. Возможно, что эта формулировка охватывает первичные размещения ОФЗ и евробондов, при которых российский Минфин получает деньги напрямую от американских банков.

• Запрет на предоставление банковских кредитов был сформулирован в 1991 году, когда эта форма кредитования была преобладающей, а государственные облигации еще не были распространены. Понадобятся дополнительные разъяснения (guidance) Минфина США, чтобы понять точную сферу действия этого ограничения.

• Под «банками США» надлежит понимать не только классические банки, принимающие депозиты и выдающие кредиты, но и организации, торгующие валютой или ценными бумагами, следует из указа Трампа. Это создает риск расширительного толкования, распространяющегося не только на банки, но и на инвестиционные компании. Данные Bloomberg показывают, что небольшие объемы ОФЗ (менее 1% от общей массы) принадлежат банкам Morgan Stanley и Goldman Sachs; несколько больше бумаг принадлежат американским управляющим компаниям (например, BlackRock).

• При этом самыми маловероятными мерами считаются понижение уровня дипотношений и запрет на полеты «Аэрофлота» в США. В случае применения последней Россия может в теории ответить запретом на пролеты американских авиакомпаний через российское небо (иностранные компании платят за такой воздушный транзит роялти в пользу «Аэрофлота»).