Как выйти из прокурорского кризиса
В России сложилась странная ситуация — Генпрокуратура должна проверять возможные нарушения своих руководителей сама. Как эту проблему решают в других странах.
В действиях правоохранительных органов все труднее разглядеть юридическую логику. Новость о том, что Следственный комитет РФ поручил Генпрокуратуре перепроверить расследование Фонда борьбы с коррупцией (ФБК) о семье генпрокурора Юрия Чайки и его заместителях, наводит на вопрос, кому подотчетен генеральный прокурор России на самом деле.
В РФ и странах СНГ (за исключением Украины и Казахстана) срок занятия должности генерального прокурора ограничен лишь усмотрением главы государства. Такая конструкция была усилена после поправок в закон о прокуратуре в конце 2014 года. С того времени президент РФ назначает заместителей генпрокурора, а сам генпрокурор потерял право налагать дисциплинарные взыскания на своих заместителей. Фактически генеральная прокуратура превращена в контрольно-ревизионный орган при президенте. В других странах срок полномочий генерального прокурора может быть ограничен, и во многих странах он не подотчетен исполнительной власти.
Ведомство с сомнительной репутацией
В России за последние 16 лет было всего два генеральных прокурора — Устинов и Чайка, которые иногда менялись местами. Обоих нельзя назвать яркими борцами с коррупцией. Вспомнить хотя бы дело Daimler об откатах МВД и ФСО при закупке автомобилей Mercedes-Benz и дело Hewlett-Packard о взятках в Генпрокуратуре. Оба скандала разгорелись в 2010 году. Дело Daimler только в прошлом году было направленно в военный суд, а дело HP до сих пор находится на стадии следствия. При этом новые коррупционные скандалы, в которых фигурируют фамилии высокопоставленных сотрудников прокуратуры, появляются с завидной периодичностью. Можно вспомнить, например, «мебельное дело», дело о незаконных казино, развалившееся в Генпрокуратуре, и резонансное расследование ФБК о высокопоставленных прокурорах, опубликованное в середине декабря 2015 года.
Расследование ФБК до сих пор не вызвало адекватной реакции со стороны правоохранительных органов России. Эмоциональное высказывание самого Чайки о заказном характере расследования сложно охарактеризовать как официальную позицию Генеральной прокуратуры, поскольку оно последовало сразу после публикации и не было основано на фактах проверки. На запрос депутатов Владимира Бессонова и Дмитрия Гудкова, направленный на имя главы СК РФ Бастрыкина 15 декабря 2015 года, пришел ответ, который ломает всю юридическую логику. СК РФ ответил Гудкову, что заданные вопросы находятся в компетенции Генеральной прокуратуры, а не СК РФ.
Прокуроры против президентов
Чтобы разрушить созданный властью юридический сюрреализм, можно воспользоваться двумя существующими и опробованными в мировой практике способами: специальный прокурор ad hoc (назначение спецпрокурора практикуется в США, Испании и Перу) или специальные комиссии (парламентские либо общественные, как в Великобритании, Ирландии, Новой Зеландии, Австралии и Израиле). Как работают эти институты?
В свое время президент Никсон назначил Арчибальда Кокса специальным прокурором для расследования Уотергейтского скандала в 1973 году. Благодаря Коксу расследование, изначально казавшееся малозначащим, стало общенациональным скандалом. В мае 1973 года сенатской комиссии стало известно, что в распоряжении администрации Никсона есть аудиозаписи, полученные в результате нелегального прослушивания телефонных линий оппонентов из Демократической партии. Арчибальд Кокс потребовал у Белого дома предоставить их суду в качестве свидетельства. Две апелляции прокуратуры были отклонены президентом. В свою очередь Никсон предложил сенату распечатку аудиозаписи, однако после отказа Кокса принять ее президент приказал генеральному прокурору Эллиоту Ричардсону уволить своего подчиненного и назначить нового главу следственной группы. Ричардсон в ответ на требование Никсона подал в отставку. Арчибальд Кокс все же был уволен, однако и сам Ричард Никсон через год сложил с себя президентские полномочия.
Примером работы общественной комиссии может служить «трибунал Мориарти» в Ирландии, который выявил в 1997 году незаконные выплаты политикам на миллиарды фунтов, проводимые через офшорные счета.
История знает случаи, когда прокуроры сами уходили в отставку, не дождавшись подтверждения обвинений в коррупции. Например, в 1997 году в Израиле новый генеральный прокурор проработал на посту всего лишь два дня: национальное телевидение раскрыло сделку по его назначению в обмен на закрытие уголовного дела против главы одной из парламентских партий. За этим скандалом последовало несколько судебных решений израильского Верховного суда и изменение порядка назначения самого генерального прокурора (теперь он выбирается специальной комиссией, которая предлагает его назначить кабинету министров).
Сами себя не высекут
27 января 2016 года на заседании совета по противодействию коррупции Владимир Путин сказал, что «работы по борьбе с коррупцией очень и очень много», и с этим сложно не согласиться. Но борьба с коррупцией в правовом государстве не может быть построена ни на эмоциях высших должностных лиц, ни на ярких заявлениях о намерении бороться с коррупцией, ни на простом членстве в органах, целью которых является координация антикоррупционной политики (введение Чайки в совет по противодействию коррупции заставляет вспомнить передовой опыт Таджикистана: там старший сын президента с мая 2015 года возглавил комитет по борьбе с коррупцией).
Основы правового государства строятся вокруг принципов разделения властей и подотчетности публичных должностных лиц. Высокопоставленные лица прокуратуры не могут разрешать вопросы о том, наличествуют или отсутствуют факты преступных деяний в изложенном расследовании ФБК, где они же и фигурируют. Выход из положения видится в организации профессионально-общественной комиссии (во главе с судьей КС в отставке и несколькими видными юристами, не находящимися на государственной службе) по расследованию изложенных фактов с обязательной публикацией выводов расследования. В ситуации, когда ни одна из политических сил не хочет брать на себя ответственность за проведение расследования, может сыграть свою роль профессиональная общественность.
Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.