Дорога к Конституции: от крестоцелования до "развитого социализма"
Когда Конституция все же была принята, выяснилось, что это было сделано не совсем законно. Этот факт не только отражает тенденции того времени, но и позволяет сделать вывод, что в течение двух десятков лет российская политическая культура отказывала себе в развитии. Спустя несколько президентских сроков практически любые выборы все еще сопровождаются скандалами, связанными с массовыми фальсификациями.
Инициатором проведения референдума о принятии новой Конституции был президент России Борис Ельцин. Это обстоятельство прямо противоречило законодательству, согласно которому решение о проведении всенародного голосования мог принимать Съезд народных депутатов или Верховный Совет РФ. Впрочем, к тому времени Б.Ельцин уже распустил Верховный Совет, а выборы в Госдуму, которая его сменила, состоялись в один день с упомянутым референдумом.
Почтовая марка с купоном 1995г.
Для того чтобы обойти устаревшее положение закона, вместо слова "референдум" был использован термин "всенародное голосование". Однако в ст.1 закона "О референдуме РСФСР" отмечалось, что эти термины являются равнозначными - фактически Б.Ельцин не имел права назначать это мероприятие.
Тем не менее, 12 декабря 1993г. всенародное голосование по принятию проекта Конституции РФ состоялось. Из более 106 млн зарегистрированных в России избирателей проголосовали лишь 58 млн (явка составила 54,81%). Действительными были признаны голоса 56,3 млн участников референдума. Принятие проекта ельцинской Конституции поддержали 58,43% избирателей (32 млн 937 тыс. голосов), а 41,57% высказались против (23 млн 431 тыс. голосов).
Итоги голосования были поставлены критиками под сомнение не только из-за нелегитимности решения Б.Ельцина о его проведении. Согласно ст.35 закона "О референдуме РСФСР" от 16 октября 1990г., при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции "решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, внесенных в списки для участия в референдуме".
В списках, как уже упоминалось, было более 106 млн человек. Получилось, что при явке 54,81% за принятие Конституции проголосовали лишь 31,02% от числа зарегистрированных избирателей. Именно поэтому, в соответствии с законодательством, проект Конституции не мог быть утвержден.
Как ни парадоксально, низкая явка позволила президенту и его сторонникам развернуть ситуацию в свою сторону. Те же набранные 32 млн голосов были выданы за положительный результат референдума (58,43%), а про необходимость одобрения Конституции половиной внесенных в списки граждан решено было забыть.
Конституция РФ вступила в силу в день ее опубликования в "Российской газете", 25 декабря 1993г.
В мае 1994г. были опубликованы выводы экспертной группы Александра Собянина при администрации президента, свидетельствующие о масштабных фальсификациях на всенародном голосовании. Согласно выводам комиссии, в голосовании принимали участие не более 46% от числа избирателей, занесенных в списки. После этой публикации ельцинская администрация прекратила сотрудничество с группой.
Впрочем, на принятую таким образом Конституцию все еще опирается политическая система современной России. Основной закон назвал государство демократическим и правовым, а человека с его правами и свободами признал высшей ценностью.
Красная копия Конституции, на которой приносили присягу президенты РФ
В Конституцию 1993г. за все время ее существования было внесено весьма скромное число поправок. В 1996, 2001 и 2003гг. необходимость принятия поправок была обусловлена переименованием ряда субъектов РФ - Ингушетии, Северной Осетии, Калмыкии, Чувашии и Ханты-Мансийского автономного округа.
Поправки 2005г. - начала 2008г. были связаны с объединением российских регионов. Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ стали Пермским краем, Камчатская область и Корякский автономный округ - Камчатским краем, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ - Забайкальским краем. Кроме того, в состав Красноярского края вошли Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, а к Иркутской области был присоединен Усть-Ордынский Бурятский автономный округ.
31 декабря 2008г. вступили в силу поправки к Конституции, которые увеличили срок полномочий президента РФ до 6 лет, Госдумы - до пяти. Кроме того, российское правительства стало обязано представлять Госдуме ежегодные отчеты о результатах своей деятельности. Стоит отметить, что эти поправки были одобрены парламентами всех 83-х регионов России.
В октябре 2013г. президент РФ Владимир Путин внес в Госдуму законопроект о поправке к Конституции, которая предусматривает объединение Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Новый конституционный закон уже был одобрен Госдумой и Советом Федерации. Если его поддержат более двух третей субъектов РФ, он будет вновь рассмотрен Совфедом. Затем будут даны семь суток на возможное обжалование закона в Конституционном суде. Если обжалование не состоится, документ будет отправлен на подпись президенту РФ.
Последняя резонансная инициатива, связанная с внесением поправок в Конституцию, была связана с предложением депутата Елены Мизулиной обратить внимание на руководящую роль православия в РФ. По мнению парламентария, в преамбуле Основного закона страны необходимо прописать, что православие является "основой национальной и культурной самобытности России". Впрочем, предложение Е.Мизулиной не нашло поддержки у высшего руководства страны.
Крестоцелование, "кондиции" и Екатерина, которой "худо жить"
Первый документ, ограничивающий полномочия представителя исполнительной власти (в нашем случае - царя), вступил в силу на территории современной России еще в XV веке. Древнейшая крестоцеловальная запись - документ о принятии присяги, сопровождавшейся целованием креста - была дана в 1474г. царю Ивану III князем Даниилом Холмским. В крестоцеловальной записи оговаривалось, например, что царь обещает не казнить своих подданных и не лишать их имущества, не судив их предварительно справедливым судом вместе со своими боярами.
Еще одна известная попытка ограничить власть самодержцев была предпринята в 1730г. князем Дмитрием Голицыным, который пригласил на российский императорский престол курляндскую герцогиню Анну Иоанновну. Ей были предложены к подписанию кондиции - перечень условий царствования, который рассматривается историками как конституционный акт. Поскольку кондиции были составлены членами Верховного тайного совета, они существенно ограничивали власть императрицы в пользу этой узкой группы аристократов.
Кондиции Анны Иоанновны
Документ обязывал Анну Иоанновну поддерживать и распространять православную веру, а также запрещал ей выходить замуж, определять наследника и распускать Верховный тайный совет. Без согласия Совета императрица не могла объявлять войну, заключать мир и командовать армией, производить в чины выше полковника, отнимать у дворянства имения, жаловать вотчины и деревни, распоряжаться государственной казной и т.д.
Кондиции действовали всего десять дней, после чего дворяне, обиженные узурпацией власти "верховниками", потребовали вернуть самодержавие. Анна Иоанновна разорвала кондиции, Верховный тайный совет был упразднен, а его члены - репрессированы.
Анна Иоанновна разрывает кондиции
Неудачей окончился и маневр графа Никиты Панина, который в 1762г. представил свой проект ограничения императорской власти Екатерине II. Этот дипломат и государственный деятель, наставник великого князя Павла Петровича (будущего императора Павла I), предложил расширить полномочия сената, а также учредить Императорский совет. Екатерина II даже подписала соответствующий манифест, однако из-за сомнений императрицы он не был обнародован и не вступил в силу.
После этой неудачи Н.Панин вместе с литератором-вольнодумцем Денисом Фонвизиным организовал заговор, целью которого было свержение Екатерины II и существенное ограничение самодержавной власти. Заговорщики составили собственный проект Конституции, однако до наших дней сохранилось лишь введение в нее. Документ предполагал создание Верховного Совета - несменяемого правительства, члены которого должны были избираться дворянством из наиболее достойных представителей своего сословия.
По сути, Конституция Панина - Фонвизина должна была выстроить вертикаль власти. Важным элементом политической системы становились дворянские собрания (губернские и уездные), которым предоставлялось право избирать членов сената и региональных чиновников, а также предлагать сенату новые законы. В руках сената сосредотачивалась законодательная власть, а императорам оставалась исполнительная с правом утверждать уже принятые законы и обнародовать их. В Конституции упоминалось также о необходимости постепенного освобождения крепостных крестьян и "дворовых" людей. "Худо мне жить приходится: уже и господин Фонвизин учит меня царствовать", - прокомментировала известие о заговоре сама императрица.
Проекты декабристов и законодатель Сперанский
О возможности ограничить власть самодержца все забыли до конца эпохи дворцовых переворотов и вступления на престол Александра I. Император в начале своего правления был намерен ввести конституционный строй, однако впоследствии отказался от этой затеи. Принятие Конституции стало одним из ключевых требований декабристов. У заговорщиков, представлявших Северное и Южное тайные общества, существовало два различных проекта основного документа страны - "Конституция" Никиты Муравьева и "Русская правда" Павла Пестеля.
Программный документ Н.Муравьева считался более умеренным, однако в нем имелось не только положение о введении конституционной монархии, но и оговорка о полной ликвидации царской власти, изгнании императорской фамилии и установлении республиканской формы правления (если самодержец от "Конституции" откажется). Кроме того, "Конституция" предполагала смену формы государственного устройства и образование федерации из 13 держав и двух областей со столицей в Нижнем Новгороде.
Важным преобразованием должно было стать создание двухпалатного парламента, по устройству сходного с британским - Народного веча, состоящего из Верховной думы и палаты представителей народных. В державах избирались региональные парламенты - Державные веча. Этот пункт означал, что декабристы действительно планировали создать федеративную империю.
Исполнительная власть принадлежала императору - "верховному чиновнику российского правительства", который также являлся верховным главнокомандующим. С согласия Верховной думы он мог назначать послов, консулов, судей и министров. Император получал огромное жалованье - от 8 до 10 млн рублей в год.
"Конституция" Н.Муравьева должна была отменить в России крепостное право и иные формы рабства. Более того, раб, "прикоснувшийся земли Русской", должен был стать свободным человеком. При этом за помещиками сохранялись все их земельные владения. В собственность бывших крепостных планировалось передать лишь их дома с огородами, земледельческие орудия и скот.
Наконец, это первый документ, который мог обеспечить жителям России гражданские права в современном понимании термина. В "Конституции" декларировалось равенство всех граждан перед законом, свобода слова, печати и вероисповеданий, а также свобода собраний, занятий и передвижения.
"Русская правда" отличалась от "Конституции" тем, что ликвидация монархии, с точки зрения П.Пестеля, была необходимой мерой. В соответствии с документом, Россия должна была стать унитарной республикой, состоящей из 10 областей. Столицу также планировалось перенести в Нижний Новгород, который авторы предлагали переименовать во Владимир.
У России, как считали декабристы Южного общества, не должно было остаться единоличного правителя. Высшим органом законодательной власти становилось однопалатное Народное вече из 500 человек, а исполнительная власть осуществлялась Державной думой, в состав которой входили пять человек, избиравшихся сроком на пять лет. Думе подчинялись все министерства.
Как и "Конституция", "Русская правда" предполагала полную отмену крепостного права. Половина пахотной земли должна была находиться в общинной собственности для предотвращения бедности, а другая половина оставалась в собственности помещиков, но предназначалась для сдачи в аренду фермерам - "капиталистам земледельческого класса".
"Русской правдой" предусматривалось равенство всех граждан перед законом, избирательное право для всего мужского населения, достигшего 20-летнего возраста, а также обеспечение гражданских прав и свобод. Все проживающие в России народы и племена, согласно документу, назывались русским народом, а все сословия сливались в единое "гражданское сословие".
Особое внимание уделялось национальному вопросу. Население России делилось на три разряда - "коренной русский народ" (или "племя славянское", к которому относились все славянские народы без различия), присоединенные к России племена, а также иностранцы. Решать судьбу присоединенных народов декабристы собирались радикальными методами - например, "буйные" народы Кавказа предлагалось раздробить и переселить вглубь России.
После разгрома декабристов и воцарения Николая I об отмене самодержавия в России не могло быть и речи. Тем не менее, империя достигла той стадии развития, при которой ей было необходимо полноценное законодательство. В 1832г. был составлен "Свод законов Российской империи", автором которого стал реформатор Михаил Сперанский. Первый том этого свода носил название "Основные государственные законы Российской империи" и, по сути, представлял собой прообраз Конституции с той лишь оговоркой, что большая часть документа была посвящена членам императорской фамилии и их правам.
Отмена Александром II крепостного права в этом документе отражена не была. Лишь в 1906г. в "Основные государственные законы" были внесены значительные изменения в связи с реакцией Николая II на революционные события в стране и изданием сразу трех важных манифестов - "Об учреждении Государственной Думы", "Об усовершенствовании государственного порядка" и "О переустройстве Государственного Совета". После этого свод основных законов фактически стал первой российской Конституцией.
Манифест 17 октября 1905г.
После свержения Николая II в ходе Февральской революции его брат, великий князь Михаил Александрович отказался принимать титул императора до тех пор, пока Всероссийское учредительное собрание не примет новый свод основных законов. Впрочем, собрание, как известно, было разогнано, и "буржуазная" Конституция (если не считать таковой основные законы, дополненные манифестом об учреждении Думы) так и не появилась.
От Ильича до Ильича
Первая настоящая Конституция Российской Федерации была принята V Всероссийским съездом Советов на заседании 10 июля 1918г. Ключевые принципы, которые легли в ее основу, были изложены в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Основной закон ставил перед РСФСР задачу "установления социалистической организации общества и победы социализма во всех странах".
Конституция РСФСР 1918г. закрепила диктатуру пролетариата, лишив избирательного права лиц, живущих на нетрудовые доходы или использующих наемный труд. Высшим органом государственной власти провозглашался Всероссийский съезд советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. При этом постоянным органом он не являлся и созывался раз в год на небольшой срок Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК).
Обложка Конституции РСФСР 1918г.
Когда в 1922г. был образован Советский Союз, каждая из четырех вошедших в его состав республик уже имела собственную Конституцию. В 1924г. была утверждена первая Конституция СССР. Этот документ фактически лишал республики независимости, сделав вопросами исключительного ведения СССР внешнюю политику и торговлю, решение вопросов о войне и мире, организацию и руководство вооруженными силами, планирование экономики и бюджета и разработку основ законодательства. Союзная республика, тем не менее, сохраняла право выхода из СССР, а ее территория могла быть изменена только с ее согласия. Кроме того, Конституция устанавливала единое советское гражданство для всех жителей страны.
Верховным органом власти объявлялся Съезд Советов СССР. В период между его съездами эту роль выполнял Центральный исполнительный комитет (ЦИК), а между сессиями последнего - Президиум ЦИК. ЦИК формировал Совет народных комиссаров СССР - высший орган исполнительной власти, первое советское правительство. Представители республик входили в Союзный совет и Совет национальностей, из которых состоял ЦИК. Таким образом, составившие СССР государства стали частью федерации, но попали в сильную зависимость от центра.
Сталинская конституция 1936г. провозглашала победу социализма. В первой же ее статье говорилось о том, что "СССР есть социалистическое государство рабочих и крестьян". Вся власть в стране, согласно документу, принадлежала Советам депутатов трудящихся, а экономическую основу СССР составляла социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность. Социалистическая собственность делилась на государственную (это понятие подменялось термином "всенародное достояние") и кооперативно-колхозную. Кроме того, в Конституции декларировалась охрана частной собственности.
Основной документ подчеркивал роль труда в советском государстве, провозгласив принципы "кто не работает, тот не ест" и "от каждого по его способности, каждому - по его труду".
Марки, выпущенные к 15-летию сталинской Конституции
Впервые в истории России и СССР Конституция предоставляла всем гражданам равные права, в частности всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, право на труд и отдых, право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности, право на бесплатное образование и т.д. Кроме того, Конституция, в работе над которой принимал участие сам Сталин, цинично провозглашала свободу совести, слова, печати, собраний и митингов, а также неприкосновенность личности и жилища и тайну переписки.
Внимание было уделено и партийному строительству: в документе подчеркивалось, что "наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса и других слоев трудящихся объединяются во Всесоюзную коммунистическую партию (большевиков)". Более того, партия провозглашалась представителем "руководящего ядра" всех общественных и государственных организаций.
Высшей законодательной властью в стране стал двухпалатный Верховный Совет СССР, а в перерывах между его сессиями - Президиум Верховного Совета. Правительство страны сохранило свое название (Совет народных комиссаров, или СНК), но в 1946г. оно было преобразовано в Совет Министров СССР.
Поскольку сталинская Конституция действовала более 40 лет, в нее были внесены десятки поправок. В 1977г. ее сменила последняя советская Конституция - брежневская, которая известна также как "Конституция развитого социализма". От предшествующего документа ее отличала обширная преамбула, в которой был оценен исторический путь, пройденный советским обществом за 60 лет после Октябрьской революции. Кроме того, советское общество оценивалось как "развитое социалистическое общество, как закономерный этап на пути к коммунизму".
Почтовый блок в честь Конституции 1977г.
Как ни странно, впервые за годы советской власти была закреплена однопартийная политическая система: статья 6 гласила, что "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза".
"Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма. Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР", - отмечалось в статье.
О возможности существования других партий в Конституции ничего не говорилось. Она признавала лишь право граждан "объединяться в общественные организации". Как и все предыдущие Конституции СССР, брежневский вариант закреплял право выхода республик из состава Советского Союза. Это положение сыграло свою роль при распаде СССР в 1991г.
По сравнению со сталинской Конституцией новый основной закон вводил ряд новых прав и обязанностей советских граждан. В ней декларировались право на охрану здоровья, право на жилище, право на пользование достижениями культуры, гарантировалась свобода научного, технического и художественного творчества. Гражданам СССР вменялась в обязанность забота о своих детях и родителях. Кроме того, они были обязаны беречь природу и охранять ее богатства, заботиться о сохранении исторических памятников и других культурных ценностей.
В статье 45 говорилось о бесплатности всех видов образования, развитии заочного и вечернего образования, предоставлении государственных стипендий и льгот учащимся и студентам, бесплатной выдаче школьных учебников и создании условий для самообразования.
Во времена перестройки Конституция 1977г. была существенно модифицирована. В 1988г. были внесены поправки, учредившие Съезд народных депутатов СССР, который стал высшим органом власти в стране. Съезд народных депутатов получил право принимать Конституцию и законы, избирать Верховный Совет СССР, его председателя и председателя Совета министров, изменять границы между советскими республиками и т. д.
В декабре 1990г. были внесены самые масштабные поправки в Конституцию, которые отменили однопартийную систему и законодательно упразднили руководящую роль КПСС, разрешили частную собственность и ввели пост президента СССР.
Сразу после провала августовского путча, 5 сентября 1991г., Съезд народных депутатов СССР принял закон "Об органах государственной власти и управления Союза ССР" в переходный период. Он имел силу, значение и характер конституционного, однако в саму Конституцию соответствующие поправки не были внесены. Закон создал Государственный совет СССР, упразднил должность вице-президента и изменил структуру Верховного Совета. Конституция продолжала действовать в той части, в которой она не противоречила этому закону.
Брежневская Конституция прекратила действие на всей территории СССР в декабре 1991г. в связи с исчезновением этого государства с политической карты мира.