Монолог государства: нужен ли нам принцип нуждаемости?
Успешность социальных реформ во многом является результатом диалога власти и общества. К сожалению, сейчас государству просто не с кем вести такой диалог — никаких независимых сил в стране не осталось.
Бесплатные ресурсы никто не экономит
В правительстве подготовлен законопроект по переходу к новым принципам предоставления социальной поддержки — на основе критериев нуждаемости. Это означает, что некоторые виды льгот, пособий и т.п. будут предоставляться не всем гражданам определенной категории (женщинам с детьми, пожилым и др.), а только тем из них, кто имеет низкие доходы.
Насколько оправданно применение такого подхода?
Представим, что мы должны создать систему социальной поддержки «с чистого листа». Тогда в первую очередь нужно решить, должна ли помощь предоставляться всем, кому она потенциально может требоваться, или только тем, кто действительно нуждается? Второй подход имеет множество преимуществ: исключив из числа получателей достаточно обеспеченные семьи, можно увеличить помощь малообеспеченным либо использовать освободившиеся деньги на решение других проблем. Например, на здравоохранение, которое объективно недофинансировано. Единственный плюс сплошной, безадресной поддержки — она проще для госорганов, распределяющих социальную помощь. Однако вряд ли удобство чиновников — тот критерий, который должен ставиться во главу угла.
Существуют и более глубокие недостатки у массового предоставления социальной поддержки и льгот. Мировым чемпионом здесь является Туркмения, где население получает газ, электроэнергию, бензин и т.д. частично (в установленных пределах) бесплатно, частично за совершенно символическую плату. Но любое отклонение от реальных цен подрывает эффективность экономики: никто не экономит бесплатные ресурсы, а их раздача должна компенсироваться повышенными ценами для промышленности или повышенными налоговыми ставками, в обоих случаях в ущерб конкурентоспособности страны. Туркмения на собственном опыте ощутила опасность такой политики и в прошлом году начала сворачивать бесплатную раздачу благ, объясняя это переходом к принципам рыночной экономики. Хотя первоначально было объявлено, что вплоть до 2030 года с населения не будет взиматься плата за природные богатства страны.
Экономия — признак развитых стран
Почему же Россия так долго сохраняла унаследованный от СССР принцип сплошной социальной поддержки? Во-первых, как показал опыт «монетизации льгот» (по сути родственной реформы), россияне очень болезненно относятся к попыткам что-то у них забрать и не верят, что в итоге их жизнь от этого улучшится. Во-вторых, долгое время растущие цены на нефть позволяли государству жить «на широкую ногу», не считая деньги. К 2008 году доходы бюджетной системы утроились в реальном выражении по сравнению с 1999 годом. Затем рост доходов замедлился, и в своем Бюджетном послании в июне 2013 года президент признал: «Основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов к настоящему моменту исчерпала свои возможности В этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов…»
В связи с этим предлагалось, в частности, перейти к адресной социальной поддержке на основе критерия нуждаемости. Неизвестно, когда эти рекомендации были бы реализованы, но, после того как цены на нефть надолго упали, у нас просто нет альтернативы. По прогнозам правительства, за ближайшие четыре года (2015–2018) реальная величина доходов бюджетной системы упадет примерно на 9,5%. Для сравнения — в предыдущие четыре года доходы в реальном выражении увеличились на 25%, а за рекордные 2005–2008 годы выросли на 67%. Почувствуйте разницу! Так что нужно сознавать, что переход к распределению социальной поддержки по принципу нуждаемости — лишь первый шаг к оптимизации бюджетных расходов, которая должна коснуться всего — пенсионной системы, госзакупок и т.д.
Принцип адресности при распределении социальной поддержки не нов и не содержит в себе ничего экстраординарного. Напротив, в развитых странах это давно уже стало стандартом. Примерно половина стран ОЭСР (как мы знаем, не самых бедных) выплачивает аналог наших базовых пенсий, которые сейчас фигурируют как фиксированная базовая составляющая страховой пенсии, по критерию нуждаемости. Так что, с одной стороны, мы переходим на адресную социальную поддержку скорее вынужденно, из-за необходимости сократить государственные расходы, однако сам по себе этот подход является признаком скорее эффективных, чем «нуждающихся» государств.
Правила игры меняются
Никто тем не менее не может гарантировать, что реформа пройдет легко и гладко — все зависит от того, как она будет подготовлена и проведена. Нужно учесть собственный не вполне удачный опыт монетизации льгот, когда правильная по сути реформа вызвала серьезное недовольство и потребовала значительных дополнительных расходов по сравнению с тем, что планировалось. Главная проблема в том, что получатели социальной поддержки обычно воспринимают любое изменение «правил игры» как покушение на их законные права и реагируют очень болезненно. Правительство должно попытаться решить двойную задачу: с одной стороны, убедить их в оправданности реформы, а с другой — смягчить ее последствия (например, на некоторое время сохранить льготы для тех, кому они уже предоставлены).
В идеале, для того чтобы социальные реформы проходили спокойно, нужно осуществлять их постепенно, шаг за шагом, а не в пожарном порядке. Правда, почти всюду правительства приступают к непопулярным реформам только вынужденно, в экстренных ситуациях — как это происходит сейчас в Греции.
Второе условие успешности реформ, как показывает международный опыт, — проведение их подготовки в режиме диалога со всеми заинтересованными сторонами (профсоюзами, политическими партиями и т.д.). К сожалению, государству сейчас просто не с кем вести такой диалог — никаких независимых сил в стране не осталось. Так что власти придется самой принимать все решения и всю ответственность за них. Хочется пожелать реформе удачи — ведь иначе у правительства надолго пропадет желание идти на какие-то перемены, а необходимость в них давно назрела.