Как регионы попадают в долговую зависимость от Москвы
В связи с сокращением бюджетных вливаний российские регионы вынуждены занимать все больше. И мало кто может позволить себе делать это на рыночных условиях.
Долги растут
На фоне резких скачков валютного курса и перекройки федерального бюджета ситуация с бюджетами регионов с середины прошлого года несколько отошла на задний план, но отнюдь не утратила остроту. С одной стороны, ускорившийся рост налоговых доходов в 2014 году позволил регионам свести бюджеты с меньшим по сравнению с 2013 годом уровнем дефицита, с другой — после стабилизации за первые девять месяцев 2014 года долги регионов существенно выросли в четвертом квартале.
Бюджетные и долговые проблемы регионов возникли не вчера. Уже с 2008 года консолидированные бюджеты регионов исполняются с дефицитом, при этом пиковые значения пришлись на 2009 и на 2013 годы, что связано с опережающим ростом расходной части бюджетов. 2015 год побьет антирекорды предыдущих лет: по прогнозам Минфина, дефицит региональных бюджетов уже оценивается в 600 млрд руб., а с учетом долга муниципальных образований и вовсе может превысить 700 млрд руб.
Опережающий рост расходной части бюджетов во многом связан с увеличением расходных обязательств социального характера. Не имея достаточных своих ресурсов на эти цели, регионы высвобождали средства с других направлений, получали дополнительные трансферты из федерального центра или брали в долг. Уровень инвестиционных расходов сократился в 2014 году до 11% (рассчитано на основе данных Федерального казначейства), хотя еще в 2008 году он был в два раза выше.
Изменилась структура доходной части бюджетов: на первое место по объемам поступлений вышел НДФЛ (37%), сместив на вторую позицию налог на прибыль (27%), поступления по которому в 2013 году сократились на 13%. В 2014 году за счет «экспортной выручки» показатели отдельных регионов повысились, но не достигли уровня 2012 года. Доля налога на имущество в доходах для большей части регионов остается минимальной (6–7%). Хотя в будущем расчет налога на имущество по кадастровой стоимости увеличит вес имущественных налогов в структуре доходов.
В результате по итогам первого квартала 2015 года 40 регионов имеют уровень долга, превышающий половину собственных бюджетных доходов, предусмотренных бюджетными проектировками. А в четырех регионах — Смоленской, Костромской областях, Республике Мордовия и Чукотском автономном округе — он выше 90%.
«Удобные» кредиты
До 2014 года в регионах динамично развивалось использование банковских кредитов — это ресурс краткосрочного использования, который проще всего привлечь. Размещение региональных и муниципальных облигаций шло неравномерно: оно сильно зависит от динамики ключевой ставки и наличия кредитного рейтинга (а он есть не у всех регионов). Уже в середине 2014 года, когда доступность внешних рынков снизилась, стоимость обслуживания привлеченных средств выросла практически в полтора раза (на 300–500 б.п.), по данным портала c-bonds. Тем не менее облигации оставались сравнительно недорогим источником длинных денег, и на рынок продолжали выходить новые эмитенты.
Бюджетные кредиты Минфина — сначала под половину, потом под треть ставки рефинансирования, а сейчас и вовсе под 0,1% годовых — пока самый выгодный инструмент долгового финансирования. Сперва бюджетное кредитование привлекалось под ликвидацию стихийных бедствий и реконструкцию дорог, но постепенно его стали все чаще использовать для покрытия кассовых разрывов и дефицита бюджета. Для повышения ликвидности бюджетов в 2013 году ввели новый тип бюджетных кредитов — «казначейские» бюджетные кредиты сроком до 30 дней. В результате в 2014 году зафиксирован практически четырехкратный рост предоставления и погашения бюджетных кредитов. Кроме того, были рефинансированы некоторые кредиты, взятые ранее.
Угрожающее положение
У разных групп регионов была разная долговая политика. Развитые регионы с достаточно высокой инвестиционной активностью и уровнем бюджетной обеспеченности, сравнительно высоким уровнем кредитного рейтинга, к примеру Калужская, Ленинградская и Новосибирская области, пытались строить сбалансированную структуру долгового портфеля, использовать рыночные инструменты, равномерно распределять риски. Есть группа регионов, которые с помощью рыночных инструментов покрывают временные кассовые разрывы, возникающие из-за чрезмерной волатильности бюджета, в том числе вследствие зависимости от нескольких крупных налогоплательщиков (Челябинская, Кемеровская области). Долг при этом растет умеренными темпами.
Регионы, которые в значительной степени зависят от трансфертов из федерального бюджета, — депрессивные регионы центральной России, менее развитые республики Поволжья — следуют оппортунистической тактике. Поскольку межбюджетные трансферты уменьшались, а потенциала роста налоговых доходов не было, регионы вынуждены были привлекать относительно дешевые заемные средства для обеспечения своих обязательств. При высоких уровнях долговой нагрузки на бюджет финансовое положение этих регионов становится угрожающим.
Высокодотационные республики Северного Кавказа и юга Сибири опираются на нерыночные заимствования — бюджетные кредиты. Развитые и инвестиционно активные Татарстан и Калининградская область формально действуют по такой же схеме, но имеют иное качество долговой политики с теми же инструментами.
Наконец, элитная группа регионов — Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ — может действовать в соответствии с лучшей мировой практикой. Опора на рынок облигаций позволяет поддерживать низкий уровень долговой нагрузки и высокие рейтинги.
Сейчас, ввиду кризиса, рыночные заимствования становятся менее доступными — выросли процентные ставки и стоимость обслуживания. Увеличивается объем бюджетных кредитов — самых дешевых пока заемных ресурсов. 310 млрд руб. сейчас должно быть направлено на рефинансирование банковских кредитов, у которых подошли сроки погашения. Кроме того, рассматривается вопрос о возможной конверсии заимствований, взятых под высокий процент в декабре 2014 года и начале текущего года. В таких условиях, возможно, объем бюджетных кредитов центра регионам будет еще больше.