«Работать на бюджет, а не на корзину»
Эффект от введения досудебного порядка обжалования ряда споров вдохновил Федеральную налоговую службу (ФНС) на распространение новой схемы на все виды конфликтов в налоговой сфере. О том, как психологически сложно оказалось службе признавать собственные ошибки, к чему это привело и что из методов работы ФНС следует взять на вооружение всем российским госорганам, РБК daily рассказал заместитель руководителя службы СЕРГЕЙ АРАКЕЛОВ.
— Что такое административный порядок урегулирования налоговых споров?
— Как правило, налоговые споры касаются либо решений, вынесенных по итогам налоговых проверок, либо действий или бездействия налоговых органов. После вынесенного решения инспекции или, например, отказа в возврате налогов налогоплательщики имеют возможность оспорить их и представить дополнительные документы, доводы в свою пользу. А вышестоящий налоговый орган может пересмотреть действия инспекций. Для налогоплательщиков это быстрый способ устранить нарушения своих прав, не доводя дело до судебного разбирательства.
— Причем теперь, перед тем как обращаться в суд, они обязаны попробовать урегулировать спор в досудебном порядке?
— Совершенно верно.
— Но такой порядок был не всегда обязательным?
— Раньше у налогоплательщика было право выбирать — идти в суд или подавать жалобу. В 2006 году были приняты изменения в Налоговый кодекс, которые вводили обязательность досудебного порядка, но лишь с 2009-го они вступили в силу. Это время было нужно не только налоговым органам, чтобы создать подразделения по рассмотрению соответствующих жалоб, но и самим налогоплательщикам, чтобы привыкнуть к обязательному порядку. Он вводился постепенно и распространялся не на все споры. Было определено, что до суда должны обжаловаться результаты налоговых проверок. Для налогоплательщиков-юрлиц это, пожалуй, самые болезненные споры, так как они касаются начисления им дополнительных платежей и взыскания средств с их счетов. Так вот, до того как вышестоящая инстанция вынесет решение по жалобе на результаты проверки, взыскание не осуществляется.
— То есть вышестоящие налоговые органы отменяют решения своих же нижестоящих инспекций?
— Да, это так, мы пересматриваем около половины таких решений и действий. Но так было не всегда. В 2006 году практически никто не верил в то, что эта система заработает. Более того, в самом начале налоговые органы действительно очень неохотно отменяли решения нижестоящих инспекций, даже если видели безусловное нарушение.
— Почему?
— В силу определенной корпоративной солидарности, наверное. Была даже некая установка: мы что-то поправим в решении, но все равно его оставим. Даже если не правы, пусть суд разбирается. И тогда раздавались вопросы: насколько эффективным может быть механизм пересмотра решений внутри самой системы ФНС? 2009—2010 годы были очень сложными с точки зрения адаптации нового механизма. Нам необходимо было добиться, чтобы налоговые органы, видя необоснованные решения, не боялись их отменять. 2011 год стал переломным.
— В чем это проявилось?
— Мы дали ориентир всем нашим территориальным органам, что теперь они отвечают за результат проверки. Выиграли дело в суде — это им в плюс, проиграли — стоит задуматься над эффективностью работы инспекторов. Когда мы видели свои ошибки, мы старались разрешить их на стадии досудебного урегулирования. Для нас оказалось выгодно, чтобы до суда доходили только перспективные дела: это дает возможность в дальнейшем взыскивать налоги в бюджет, а не работать на корзину.
— Как судьи отнеслись к этим нововведениям?
— Раньше Высший арбитражный суд был, наверное, самым главным критиком ФНС. Он жаловался, что мы загрузили его огромным количеством дел, которые создают колоссальную нагрузку на каждого судью, и это приводит к снижению качества разрешения споров. А вот после введения этой процедуры количество налоговых дел в судах уменьшилось более чем в два раза. Кроме того, мы стали больше выигрывать в пользу бюджета. Если в 2010 году это было около 40% сумм, то сегодня — около 70%.
— И теперь новый порядок обжалования распространится не только на результаты проверок, но и на все налоговые споры?
— Да. Несмотря на прогресс, у нас есть еще случаи неправильного выставления требований по уплате налогов, некорректных уведомлений, неисполнения решения судов — много случаев, которые не подпадают под обязательный административный порядок. Мы предложили правительству распространить его на все налоговые споры. Мы пошли на это осознанно. Мы понимаем, что берем на себя дополнительную нагрузку: сначала количество жалоб резко возрастет. Но в дальнейшем, мы уверены, их будет становиться меньше в связи с выработкой единой позиции по спорным вопросам.
— Как проходило принятие нового законопроекта?
— Сложно. Хотя была поддержка и президента, и председателя правительства. Но было достаточно сильное лобби ряда юристов, не заинтересованных в новом порядке. Им было выгодно иметь много бесспорных дел, по которым они могут дать клиентам гарантии выигрыша. И когда стало понятно, что у них отнимают этот кусок хлеба, что ФНС самостоятельно будет пересматривать спорные дела, они забеспокоились. Поэтому было противоборство с их стороны.
— Что еще нового есть в законе, кроме того что досудебный порядок урегулирования теперь распространяется на все налоговые споры?
— Закон закрепил четкую последовательность двух стадий обжалования: досудебную и судебную. Сначала ты обжалуешь какое-то решение своей инспекции в вышестоящем управлении. Если оно тебя не поддерживает, у тебя есть право выбора: можешь пойти в суд, а можешь дополнительно обжаловать спор в Федеральной налоговой службе. Кроме того, мы увеличили срок на подачу апелляционной жалобы с десяти дней до месяца. То есть теперь есть время подготовиться, найти новые аргументы в поддержку своей позиции и подать апелляцию. И еще одно преимущество нового закона — мы строго регламентировали прохождение жалобы: определили, что такое жалоба, какие документы к ней должны прилагаться, в каких случаях она может быть отозвана. Раньше эти процедурные вещи отсутствовали. Кроме того, если раньше споры рассматривались месяц, теперь мы ввели ускоренную процедуру рассмотрения для споров по действиям и бездействию — 15 дней.
— Что дает налогоплательщикам возможность досудебного урегулирования?
— За рассмотрение своего иска в суде вы должны заплатить госпошлину, оплатить услуги адвоката. Рассмотрение в досудебном порядке происходит бесплатно. В суде дело рассматривается примерно пять-семь месяцев. Досудебное урегулирование, как я уже говорил, происходит ускоренно. После того как вы выигрываете суд, вы должны получить исполнительный лист и предъявить его должнику. Это часто сложная и долгая процедура. А когда мы отменяем решение нижестоящего налогового органа, наше поручение подлежит исполнению сразу же после получения решения инспекцией.
— В каких еще госорганах есть такая процедура?
— Такая полноценная — больше ни в каких. Если посмотреть на сайте ВАС статистику судебных дел, по налоговым спорам наблюдается колоссальное сокращение, но по остальным ведомствам этого не происходит. Многие думают: «Что жаловаться в госорган? Понятно, что там поддержат своих, там правды не добиться». Учитывая наш успешный опыт, данный порядок, на мой взгляд, нужно распространять и на другие госорганы. И мне кажется, это может быть новым трендом, потому что конфликтность в обществе зашкаливает и ее снижение сейчас становится важнейшей задачей.
— Как вы думаете, досудебный порядок урегулирования споров может в будущем заменить судебное производство?
— Административный порядок, как и любые иные альтернативные судебному разбирательству способы устранения конфликтов, — это, конечно, лишь вспомогательные механизмы. Они призваны прежде всего оперативно устранять очевидные нарушения прав и интересов граждан и организаций. До суда должны доводиться, наверное, только два вида споров. Во-первых, методологические вопросы, сложные вопросы о разных подходах к нормам Налогового кодекса. Суд должен сказать окончательно, как их трактовать правильно. И во-вторых, вопросы недобросовестности налогоплательщиков, вопросы создания схем по уходу от уплаты налогов, по выводу денег в офшоры. Административный порядок урегулирования споров дает налоговым органам возможность усилить акцент именно на таких вопросах.
Обязательное досудебное обжалование в налоговой сфере — это мировая тенденция. Рекомендации ОЭСР говорят, что административный порядок должен обязательно предшествовать судебному. То есть сначала ты должен попробовать восстановить свои права в административном порядке и только потом идти в суд. Поэтому принятие закона — важный шаг на пути совершенствования налогового администрирования в нашей стране.