Е.Елин - о "рыночном" пути для муниципалов
Взаимоотношения муниципальных и региональных властей сложны во всех субъектах РФ. Основной вопрос - источники доходов и полномочия.
Федеральное законодательство наделяет власти региона правом в значительной степени определять источники доходов и полномочия муниципалитетов. Власти многих российских регионов, в том числе и Ленинградской области, использовали это право для предельного сокращения возможностей местного самоуправления.
Региональные власти до недавнего времени предпочитали работать по модели, когда большая часть полномочий и их финансирование спускается "сверху". Основные денежные потоки регулируются и контролируются областным правительством, а муниципалам оставлено лишь право распоряжаться землей.
Определенный смысл в этом, конечно, есть (злоупотребления в МСУ действительно велики), но, с другой стороны, это лишает муниципалитеты заинтересованности в развитии бизнеса на своей территории.
Правительство Ленобласти сейчас признает, что существующая модель, при которой большая часть муниципального бюджета формируется за счет областных дотаций и субсидий, малоэффективна и предлагает муниципалам "рыночный" путь.
Постепенно снижая объем субсидий, областные власти готовы передать муниципальным образованиям часть собранных на местах налогов, в частности, налоги от малого и среднего бизнеса, тем самым обеспечивая экономические стимулы развития на местах.
О том, почему именно сейчас правительство Ленобласти решило изменить модель межбюджетных отношений и какой эффект от нововведений ожидают власти региона рассказал РБК "финансовый" вице-губернатор Ленобласти Евгений Елин.
- Какие бюджетные отношения между регионом и муниципальными образованиями области существуют на данный момент?
- Консолидированный бюджет формируется из налоговых и неналоговых поступлений. При этом часть налогов мы делим изначально, часть себе — часть муниципальным образованиям. Но те доходы, которые мы забираем себе, мы тоже начинаем делить, частично возвращая муниципалам в том или ином виде: как субсидии, либо субвенции, либо в форме иных межбюджетных трансфертов.
В последнее время можно отметить тенденцию, что все больше налоговых поступлений остается в областном бюджете, а потом мы решаем, как и на что их распределить для муниципальных образований. Если в 2009 году соотношение составляло 51 % (оставалось в областном бюджете) на 49 % (доходы муниципальных образований), то сейчас оно составляет 57 % на 43%.
Понятно, что из этих 57% значительную часть мы тоже отдаем муниципалам, но в виде субсидий, а это уже так называемые "окрашенные деньги", - средства, которые должны идти на решение конкретных задач и не могут быть потрачены на иные цели.
- А чем существующая логика межбюджетных отношений не устраивают региональные власти?
- С одной стороны, действующая схема усиливает контроль, обеспечивает целевое использование средств. Но есть и обратная сторона медали: чем больше мы контролируем, тем больше обязанностей на себя берем. Фактически получается, что, забирая у муниципалов права распределять деньги, мы снимаем с них ответственность, и перекладываем ее на плечи региональной власти.
Другой минус - происходит своеобразная подмена основного фигуранта. Получается, кто платит, тот и заказывает музыку: если более 50% поступающих к муниципалам средств, - это дотации, субсидии и субвенции от региональных властей, то основным действующим лицом становится уже не население, а правительство Ленинградской области.
Еще одна сложность — администрирование. На сегодняшний день у нас 221 субъект администрирования (17 муниципальных районов, 1 городской округ и 203 городских и сельских поселения – прим. РБК). Работая с ними напрямую, мы не в состоянии эффективно управлять ими. Как итог, - в силу большого количества взаимосвязей и удаленности поселений эффективность администрирования снижается.
- Что предлагается сделать для более эффективного администрирования?
- Выход из этого мы видим в следующем — навести порядок во взаимоотношениях с муниципальными образованиями. Есть два пути: административный путь (усилить связь с муниципалами за счет административного аппарата) и рыночный путь (обеспечить экономические стимулы развития). Невозможно сказать, какой путь лучше, какой хуже.
В первом варианте выстраивается та самая вертикаль власти, которая, на первый взгляд, эффективнее выполняет управленческие команды, но требует очень большого аппарата.
Минус второго пути - снижение управляемости. В рамках действующего законодательства районам уже невозможно приказать, надо искать компромиссы, задавать правила игры. Но, с другой стороны, это может привести к большей эффективности. Главный тезис нашего начинания — делегирование и прав, и ответственности.
- Как на практике вы будете предоставлять им права?
- Рыночный путь предполагает, что мы большую часть налогов будем передавать муниципальным образованиям, но вместе с правами и обязанностями. Параллельно мы снизим прямое субсидирование тех или иных статей, что создаст у МО мотивацию увеличивать собственную доходную базу по налогам на своей территории, чтобы в итоге вернуть в свои бюджеты неокрашенные деньги. Я считаю, что это повысит финансовую самостоятельность муниципальных районов, снизит их зависимость от финансового центра и позволит более эффективно решать общие задачи на местах.
-Вы уже пробовали реализовать подобный механизм на практике?
- Это процесс постепенный. В этом году мы, например, уже передали на уровень районов право распределять дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Также отдали районам 20% налога от малого и среднего бизнеса, взимаемого в рамках упрощенной системы налогообложения.
Эту политику делегирования прав и обязанностей мы хотим продолжать.
Что касается, дополнительных источников доходов муниципальных образований, то, начиная уже с 2014 года, на уровень муниципальных образований будут переданы все 100% налога от малого и среднего бизнеса, взимаемого в рамках упрощенной системы налогообложения и как минимум 10% налоговых доходов от акцизов на нефтепродукты. Это более 1,5 млрд руб. их дополнительных доходов.