Для бедных и богатых россиян хотят ввести разные штрафы
На сайте правительства РФ появилась концепция новой редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП), разработанная Министерством юстиции. Как указано во введении документа, «по прошествии 17 лет со дня вступления в силу КоАП назрела объективная необходимость … критической оценки эффективности его норм с учетом внесенных многочисленных изменений, конституционных требований». Огромное число внесенных поправок (свыше 4 800) само по себе, как считают авторы концепции (да и многие юристы), является основанием для составления новой редакции КоАП.
Независимые эксперты одобряют большинство новшеств, однако оговариваются, что окончательные оценки будут зависеть от конкретного текста нового КоАП. Появления финального варианта КоАП (сейчас еще нет даже первого) вряд ли можно ожидать в ближайшие месяцы, поскольку реализация в конкретных статьях некоторых положений концепции наверняка вызовет ожесточенные споры, считают эксперты.
С учетом материального положения
Алексей Панич, партнер юридической фирмы«Герберт Смит Фрихилз», считает одним из самых важных новшеств учет материального положения нарушителя при определении размера штрафа. «Такой подход применяется во многих странах, поскольку ответственность не работает в ситуациях, когда размер штрафа несопоставимо мал в сравнении с доходом, получаемым благодаря нарушению, — поясняет эксперт. — В таких ситуациях предприниматели предпочитают работать с нарушениями, платя штрафы. Так же и с состоятельными гражданами, которые, например, согласны платить нынешние штрафы за возможность гоняться на автомобиле с огромной скоростью».
Учет материального положения (для этого, вероятно, будет значительно увеличена штрафная «вилка») Алексей Панич называет принципиальным изменением подхода, оно повлияет на множество статей КоАП, несомненно повысит эффективность ответственности и как следствие — повысит уровень законопослушности как физических, так и юридических лиц. Ссылки критиков ужесточения на специфический менталитет россиян эксперт отвергает, ссылаясь на то, что при выезде за границу, в страны с высокими штрафами, россияне, как правило, ведут себя гораздо приличнее, чем у себя дома.
Однако, по мнению юриста судебной практики юридической фирмы «Дювернуа Лигал» Михаила Тимофеева, проблема сложнее: «Уровень законопослушности, как показывают исследования, напрямую от строгости наказания и размера штрафов не зависит. Это комплексный вопрос, решение которого лежит в области правовой политики, осуществления правосудия и многих других институтов, вплоть до воспитания». К тому же, он вообще не уверен, что произойдет увеличение штрафов для богатых: «Судя по опубликованной информации, законодатель в первую очередь ориентируется на малообеспеченных. Увеличения штрафов для состоятельных граждан и крупных компаний вряд ли стоит ожидать».
Возможность понижения размера штрафа (назначение по минимальной планке) для тех, кто не в состоянии его заплатить (это приводит к разорению малых предпринимателей или к накапливанию долгов, что нерационально), эксперты приветствуют, замечая, впрочем, что она предусмотрена и действующим КоАП. В то же время, младший научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге Дарья Кузнецова сомневается в том, что размеры штрафов для малообеспеченных граждан и предпринимателей будут понижаться автоматически, поскольку учитываются и другие обстоятельства, например, тяжесть правонарушения, повторность, общественная опасность и т.д.
На первый раз — предупреждение
Намерение Минюста расширить практику применения предупреждений, в частности, за впервые совершенные негрубые правонарушения, все эксперты оценивают весьма положительно. Это заметно улучшит предпринимательский климат, поскольку сейчас многие неопытные предприниматели сильно страдают от первых штрафов, даже минимальные размеры которых, по словам Дарьи Кузнецовой, иногда разорительно велики для малого бизнеса, но при этом несоразмерны причиненному вреду.«Такие ситуации сейчас крайне распространены», — добавляет Михаил Тимофеев.
В то же время, Алексей Панич подчеркивает, что по-настоящему эффективным это новшество будет только в том случае, если предупреждения в безусловном порядке заменят первые штрафы. «Предупреждения предусмотрены и в нынешнем КоАП, но на практике их применяют крайне редко, разве что при неправильном переходе через улицу. Чтобы новшество сработало эффективно, предупреждения при первом негрубом нарушении должны выноситься безальтернативно», — уверен эксперт.
Облегчение гражданам
Алексей Панич считает также весьма разумным намерение Минфина ввести безакцепное списание штрафа, не превышающего 10 тыс. руб., с банковского счета нарушителя. В простых случаях это избавит как чиновников, так и граждан от излишнего делопроизводства. Например, когда пристав исполняет решение суда или когда камера ГИБДД зафиксировала превышение водителем допустимой скорости движения автомобиля.
Дарья Кузнецова приветствует высказанное в концепции предложение распространить на все виды нарушений нынешнюю практику (видимо, доказавшую свою эффективность) уменьшения в два раза штрафа за нарушение ПДД при оперативной его оплате нарушителем. Также она усматривает облегчение для граждан предложенной Минюстом возможностью защищать их интересы представителем или адвокатом, в том числе, бесплатно предоставляемым государством. По ее мнению это может сильно помочь гражданам, плохо разбирающимся в законодательстве.
Изменить роль суда
Намерение Минюста ограничить компетенцию судов рассмотрением только тех административных правонарушений, которые представляют «повышенную общественную вредность», Алексей Панич считает неочевидным новшеством, поскольку суды и сейчас рассматривают главным образом дела, представляющие «повышенную общественную опасность». Чем различаются эти два понятия, пока неясно, в концепции это не разъясняется.
В то же время Дарья Кузнецова полагает, что сильно загруженные сейчас суды освободят от рассмотрения малозначительных правонарушений, расширив таким способом компетенции контрольно-надзорных органов. «Хотя мы понимаем, что у граждан и компаний больше возможностей защитить свои права именно в судах. Поэтому право на применение серьезных санкций, например, ареста, приостановления деятельности компаний или временного запрета на осуществление какой-то деятельности, согласно концепции став обеспечительной мерой, останется в исключительной компетенции суда», — говорит она.
Михаил Тимофеев добавляет: «Только суд должен рассматривать все правонарушения, которые непосредственно связаны с конституционными правами человека и гражданина, в т.ч. и избирательными правами. А также правонарушения, за которые предусмотрены аресты либо иные ограничения свободы». Он считает необходимым изменить роль суда таким образом, чтобы суд был органом отправления правосудия, а не выполнял фактически роль административного органа, заинтересованного исключительно в привлечении к ответственности.
Сопутствующая трансформация
Эксперты отмечают, что помимо модернизации подходов, норм и правил, замена действующего документа новой его редакцией обычно сопровождается чисткой — изъятием некоторых положений и введением новых. Судя по косвенным признакам (прямых упоминаний об этом в концепции нет), такую трансформацию Минюст намерен проделать и с КоАП.
Так, во введении концепции говорится, что «назрела объективная необходимость …критической оценки эффективности его норм [действующего КоАП — ред.]с учетом … конституционных требований». В этом заявлении можно усмотреть намерение разработчиков очистить КоАП от положений, сомнительных с точки зрения Конституции РФ. Правозащитники давно требуют такой чистки в отношении политических прав и свобод граждан. Наиболее одиозными многие называют ряд пунктов статьей 20.2 и 20.2.2, предусматривающие наказание за сам факт (а не за последствия) нарушения установленного порядка организации (включающего получение от властей «согласования») собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, что фактически ликвидирует право свободно проводить такие мероприятия и участвовать в них, гарантируемое статьями главы 2 Конституции РФ.
Дарья Кузнецова считает, что основные изъятия и дополнения будут связаны с проходящей сейчас реформой контрольно-надзорных органов, предусматривающей обновление требований и ответственности. «Действующий КоАП во многом избыточен, так что число составов должно уменьшиться», — полагает она.
Споры будут жаркие
Будут ли декларированные в концепции намерения осуществлены и во что это выльется на практике, станет ясно после появления самого текста нового КоАП, говорят эксперты. Они считают, что при наличии политической воли первый вариант нового КоАП вполне можно подготовить уже в этом году.
Задержать финальную версию могут только споры при согласовании интересов влиятельных административных и коммерческих группировок. Одним из наиболее вероятных «камней преткновения» Алексей Панич называет замену первого штрафа на предупреждение, поскольку это может заметно сократить поступления штрафов от малого бизнеса в бюджеты, особенно по линии контрольных органов, которым устанавливаются плановые задания.
По мнению Дарьи Кузнецовой, наиболее активно будут обсуждаться конкретные составы, изымаемые из КоАП и вновь вводимые. А Михаил Тимофеев полагает, что споры могут вызвать процессуальные новшества КоАП: «В новом кодексе планируется целиком перестроить систему процессуальных отношений в рамках административных дел. О необходимости процессуальной реформы КоАПа говорят уже давно, также на это неоднократно указывал в своих решениях ЕСПЧ».
Судя по тому, что концепция предусматривает введение в действие нового КоАП лишь с 1 января 2021 года, Минюст считает, что такие споры неизбежны и затянут подготовку документа.